党的二十届三中全会《决定》提出，“制定金融法。完善金融监管体系，依法将所有金融活动纳入监管，强化监管责任和问责制度，加强中央和地方监管协同。”国务院办公厅发布2025年立法工作计划，地方金融监管条例列为“预备制定”。地方金融监管，系现代金融法治体系，尤其是金融监管法治体系的重要组成部分。它的制度安排和实施状况，既涉及中央事权调整，关乎更好协调中央和地方关系，也深刻影响着金融业的发展进程、风险状况和安全维护目标。
我国部分地方存在的金融风险背后隐藏的是中央与地方监管目标差异、地方金融监管权限模糊、地方金融监管权责不对等、地方金融监管工具手段缺乏以及地方金融监管体制机制不顺畅等问题。2023年3月，中共中央、国务院印发的《党和国家机构改革方案》提出，“建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。”
在党中央和国务院政策文件的指引下，地方金融监管规则制定、执法职责配置、体制机制改革都在实践中取得了长足进步。就地方金融监管规则制定而言，地方金融主体方面实现了中央规则主导下的地方细化，地方金融监督管理方面完成了中央政策指引下的地方创制，除已经颁行实施的《防范和处置非法集资条例》，金融稳定法、地方金融监督管理条例等法律法规也正在制定中。就地方金融监管执法职责配置而言，地方金融监管执法的属地化趋势已经形成，无论是小额贷款公司、融资担保公司、投资公司等地方金融组织，还是全国法人金融机构地方分支机构，甚至是非法金融活动，地方政府都要承担起属地责任，并且要在实践中逐步建立防范、化解和处置地方金融风险的全链条监管执法体系。就地方金融监管体制机制改革而言，以中央金融管理部门地方派出机构为主，地方金融监管机构为辅的地方金融监管体制基本形成；地方党委金融委员会、地方党委金融工作委员会正在陆续组建，在办事机构上与地方金融监管机构形成合署办公模式，地方党委政府领导下的地方金融监管体制机制已经初步搭建。
地方金融监管规则制定、执法职责配置、体制机制改革的进一步深入推进，不仅需要法治实践的理论总结，还需要立基于法治理论的实践反思，更需要适应当下中国实际的地方金融监管法治理论创新。基于此，本文立足我国当前的地方金融监管创新实践和改革现状，理清中央和地方金融监管职责与风险处置责任的关系、辨明地方金融监管法治体系的核心要素构成、勾画地方金融监管体系法治化建构的图景，以回应和满足当下中国地方金融监管体系法治化构建的理论与实践需求。
地方金融监管体系法治化构建的“央地融合”
地方金融监管体系法治化构建过程中，中央和地方的融合主要体现在地方金融监管体制机制、地方金融监管规则制定、地方金融监管执法职责配置三大层面。
地方金融监管体制机制层面，以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，不仅在横向层面塑造了其与地方金融监管机构之间的主辅关系，还在纵向层面确立了其与地方金融监管机构之间的指导与被指导、监督与被监督的业务工作关系。同时，无论是在中央金融管理部门地方派出机构的内部，还是不同层级地方金融监管机构之间，都遵循着属地监管、分级负责、联动监管的基本原则，并且在地方金融监管，尤其是地方金融风险处置中，都必须坚持党委统一领导。
地方金融监管规则制定层面，中央统一规则是地方金融监管规则制定的原则性要求。作为地方金融监管规则两大主干组成部分的地方金融主体与地方金融监督管理方面的制定应当采用分别立法模式，即单独制定地方金融监督管理法，承担起确认、框定和限制地方金融监管权力的重任；用于规范地方金融从业机构及其业务经营活动的地方金融业法的立法模式，有必要从现行的以主体类型为导向的机构立法转向以业务类型为导向的功能立法，制定统一的地方金融业法。
地方金融监管执法职责配置层面，面向小额贷款公司、融资担保公司、投资公司等地方金融组织的监管执法职责属地化不仅包括风险处置，还包括常规执法。面向全国法人金融机构地方分支机构的监管执法职责属地化，意味着需要地方政府承担责任，并且属地风险处置职责经历了从配合性处置责任向牵头性处置责任的转变。在地方金融常规监管执法职责的划分上，应当依照地方金融监管对象的风险性作出区分，确定中央与地方各自的专属监管对象；在地方金融风险处置执法职责的划分上，应当坚持属地优先的原则，中央金融管理部门及其所属地方派出机构应当主要发挥协助、配合，以及决策、监督的作用。
地方金融监管体系法治化构建的“权责对等”
地方金融监管体系的法治化构建，除了要规范地方金融从业机构及其业务活动，还要规范地方金融监管权力的授予与行使。其中，地方金融业法主要用于确立各类地方金融组织的设立、变更、终止和业务经营规则，其中的监管也主要是基于地方金融组织、产品、市场、行为的监管，其实现了内控规则、交易（风控）规则与监管规则的融合，重在确权，立足点是尊重市场。地方金融监督管理法主要是为了确认、框定和限制地方金融监管权力，即用于规定地方金融监管机构的法律地位、监管职能、可采取的监管措施以及采取监管措施应当遵循的程序、违法履职后的法律责任，重在控权，属于典型的公法，立足点是法治政府。
地方金融监管机构的法律地位、监管职能、可采取的监管措施以及采取监管措施应当遵循的程序、违法履职后的法律责任五方面内容均是围绕权力限制展开的，并考虑到了权力的内部结构问题。但是，没有细化职责法定和可采取措施法定职权的对等统一问题。毕竟限制和约束地方金融监管权力并不是最终目的，关键是要保证其有效运行，而保证地方金融监管权力有效运行的关键就是“有权必有责，权责要对等”。唯有权责对等，地方金融监管机构权力滥用的风险才会在权力行使的过程中得到限制，即必须赋予其与法定职责相对应的职权。同时地方金融监管机构也无须为其没有职权的领域担负起不应当承担的职责，而建立权力清单与责任清单制度是明晰中央和地方金融监管权责的法治化尝试。
地方金融监管权责事项的清单化管理，应当充分尊重常规监管和风险处置的各自特点，分别按照以权定责和以责定权逻辑设置各自不同的要素构成。有关地方金融监管职权与职责事项的对等基本都是以权定责的逻辑展开，即从职权项下规定职责，这对地方金融监管执法中常规监管权力行使以及相应责任的承担具有非常强的契合性。然而，以权定责的逻辑对于地方金融监管执法中风险处置权力行使以及相应责任承担来讲，却存在偏差。究其根本在于地方金融监管风险处置具有非常强的整体性、系统性特征，不仅需要动用政府的综合力量，更需要借助多种不同类型的监管职权来综合完成。因此，地方金融风险处置职权事项的配置应当随着职责的需要来进行动态调整责任事项的清单。
地方金融监管体系法治化构建的“四梁八柱”
地方金融监管体系法治化构建的“四梁”是指地方金融监管的职能、组织、体制和机制，并且上述“四梁”分别对应着政府权力与市场权利、主导力量与辅助力量、垂直管理与属地管理、立法统筹与执法协同的“八柱”。
就地方金融监管职能而言，金融监管机构介入地方金融市场的最佳限度和合理范围，不仅根源于地方金融市场自身所具有的准公共产品性、负外部性以及信息不对称等内在规定性，还与地方金融市场自身的发展规模、程度、速度等紧密相关。不仅与地方金融市场自身相关，还和政府的监管偏好、监管能力有关，更与地方金融市场与政府所处的时代语境及其所内含着的经济、社会、文化氛围息息相关。
就地方金融监管组织而言，无论是中央金融管理部门地方派出机构，还是地方金融监管机构，都是金融监管机构行使行政权力的一种结果与表现。如果地方金融监管机构担负的是与地方金融监管职能相关的决策、监督功能，应当秉持法律保留原则，由国家立法机关行使。如果地方金融监管机构担负的是与地方金融监管职能相关的执行功能，则可以由国家行政机关享有并行使。值得注意的是，无论是中央金融管理部门地方派出机构，还是地方金融监管机构，其所履行地方金融监管职能的性质与功能具有明显的执行性特征，这也就意味着中央金融管理部门地方派出机构和地方金融监管机构的权力应当属于具有国家行政机关属性的国务院或地方政府。
就地方金融监管体制而言，中央金融管理部门地方派出机构是地方金融监管的“指挥棒”，地方金融监管机构是地方金融监管的“辅佐者”。值得注意的是，目前地方金融监管体制，除确定了中央和地方在地方金融监管工作开展中的“主辅关系”外，还在更深层次上规定着中央金融管理部门地方派出机构所采用的管理体制是“条条式垂直管理”体制，而地方金融监管机构所采用的是“块块式属地管理”体制。不论是担当“指挥棒”的中央金融管理部门地方派出机构，还是作为“辅佐者”的地方金融监管机构；也不论两类地方金融监管机构所采用的管理体制究竟是“条条式垂直管理”体制，还是“块块式属地管理”体制，最终所选择的都是一种具有非常强的地域面向性的分级负责模式，这源于对地方金融风险进行有效防范、化解和处置的系统性整体考量。
就地方金融监管机制而言，其不仅包括地方金融监管立法统筹机制，还包括地方金融监管执法协同机制。一是地方金融监管立法统筹需要秉持法律体系构建的体系性要求，即在实践中将构成完整性、价值融贯性和逻辑一致性这三大体系性要求，转变为地方金融监管立法静态结构和动态秩序的体系化塑造。其中，就地方金融监管立法静态结构的体系化塑造而言，其需要结合地方金融监管的内在规定性，来完成地方金融监管法律规范从中心到边缘的圈层性构建。就地方金融监管立法动态秩序的体系化塑造而言，其需要结合地方金融监管的市场回应性来完成地方金融监管法律规范立改废释的系统性调整。二是地方金融监管执法协同机制具体包括地方金融常规监管执法协同和地方金融风险处置协同两大机制。其中，地方金融常规监管执法协同机制是以常规监管执法为基点展开的协同，重在实现地方金融监管机构与党政其他部门、司法机关间的协同，而协同的事项以有无监管管辖权冲突为标准划分成监管协助、监管协作和监管协调。地方金融风险处置协同机制是以风险处置执法为基点展开的协同，重在实现地方党委政府领导下属地金融风险处置责任的多部门协同分担，而协同的事项是地方金融风险处置所需资源的充分调动与全面统筹。更重要的是，不同主体对地方金融风险处置责任的协同分担，意味着属地责任是可以具体细分为督促地方金融从业机构承担主体责任，监督地方金融监管机构及其他地方金融相关管理部门承担部门监管责任，地方党委政府应当承担属地领导责任。
〔作者刘志伟系西南政法大学金融创新与法制研究中心副教授。
本文系2019年国家社科基金青年项目“地方金融监管体系
的法治化构建研究”（19CFX076）阶段性成果。〕
