《信访工作条例》的颁布实施和中央社会工作部的组建，是新形势下党和国家加强和改进人民信访工作、推进信访工作法治化的重大举措。当前我国正处于全面深化改革攻坚期，也是经济社会风险和矛盾的凸显期，各类社会矛盾纠纷呈现燃点低、处置难、对抗强的特点。在这种形势下，如何坚持和发展新时代“枫桥经验”，创新信访工作机制，夯实信访工作基础，是基层信访工作所面临的现实问题。《信访工作条例》第十五条第二款规定：“各级机关、单位应当拓宽社会力量参与信访工作的制度化渠道，发挥群团组织、社会组织和‘两代表一委员’、社会工作者等作用，反映群众意见和要求，引导群众依法理性反映诉求、维护权益，推动矛盾纠纷及时有效化解。”该规定为疏解基层信访工作压力提供了新思路。2025年全国信访局长工作会议把“信访问题源头治理和突出矛盾化解”作为五项年度重点任务之一，“积极拓宽社会力量参与矛盾化解的制度化渠道”成为创新社会治理的重要举措。
社会力量参与信访工作的理论基础
社会力量参与信访工作是构建社会治理共同体的必然要求。根据信访事项性质的不同，《信访工作条例》将信访事项区分为三大类：建议意见类、检举控告类、申诉求决类。实践中，大多数信访事项属于申诉求决类事项，主要反映的是自身利益诉求。对这些人民内部矛盾，政府负有化解职责，但无法解决所有社会问题。理想的社会治理格局是国家与社会良性合作与互动，社会力量多元共治，社会力量的参与使得国家与个人之间形成“缓冲带”，缓解了政府部门同时兼任被访者和接访者的双重角色困境。
2019年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上首次提出“社会治理共同体”，强调“要完善基层群众自治机制，调动城乡群众、企事业单位、社会组织自主自治的积极性，打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体”。党中央组建中央社会工作部，将信访工作融入社会工作大格局，体现了整合社会力量、激发社会活力的意图，有助于形成信访工作与社会工作相融互促的局面。信访工作既然是“送上门”的群众工作，就应当坚持走群众路线，将信访视为体察民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的重要工作，尊重群众的主体性地位，发挥社会力量在化解信访矛盾诉求的积极性和主动性，实现自治、法治、德治相融合。
社会力量参与信访工作是提升公权公信力的重要途径。2014年3月18日，习近平总书记在河南省兰考县委常委扩大会议上指出，“古罗马历史学家塔西佗提出了一个理论，说当公权力失去公信力时，无论发表什么言论、无论做什么事，社会都会给以负面评价。这就是‘塔西佗陷阱’”。重复信访之所以演变成积案，重要原因之一是信访人对司法裁判不理解、对办案单位不信任，信访人“信访不信法”“信上不信下”，认为基层解决不了他们的信访诉求或不满于基层的方案，转而信奉“大闹大解决、小闹小解决”。而社会力量作为中立第三方，是降低社会矛盾强度的安全阀和缓冲带，社会力量参与信访更容易消除信访人的疑虑，取得信访人的信任，更有利于构建畅通有序的信访秩序，及时有效地解决信访诉求。
社会力量参与信访工作是构建共识性法治的有效机制。信访人不懈上访的目的是寻求他们认为公正的解决方案，信访处理机关的“说服”与信访人的“心服”构成了我国信访工作的基本画面。日本法律史学者寺田浩明在观察中国传统纠纷解决文化时提出了“公论型法”的概念，即中国法的逻辑基础是关于个案，存在所有人都认可的、唯一的答案，即天下公论。这种有事好商量、众人的事情由众人商量的法文化深刻影响着我国社会矛盾纠纷化解。作为司法工作中践行党的群众路线典范的“马锡五审判方式”最主要特色就是：请有威信的群众做说服解释工作；邀集有关的人到场评理；共同断案，说服当事人接受。要坚持和发展新时代“枫桥经验”，抓好社会矛盾风险前端防范化解。要践行共建共治共享理念，畅通听取意见建议渠道，大家的事大家商量着办，引导各方积极参与社会治理。这正是新时代“枫桥经验”的不变根基和本色，社会力量参与信访工作恰是寻求这种共识性精神的体现，通过聚合社会各方面智慧和力量，最终令信访人息诉罢访的正是在社会公论之下形成的答案，由此挫败信访人的无理缠讼闹访，实现矛盾有效化解。
社会力量参与信访工作的现实困境
当前各地为化解信访难题，对拓宽社会力量参与信访工作的制度化渠道进行了因地制宜的实践创新。例如，广东省深圳市信访局成立“社会矛盾第三方评议与调解中心”，由南方民间智库组织第三方力量，通过评议会的方式，让多元力量参与到群众诉求化解工作，取得良好社会效果。湖南省长沙市望城区组建“雷锋调解员志愿服务队”，经民政局登记成立为民办非企业单位，通过接受政府信访机关委托和信访群众主动反映的方式对相关信访事项进行调解。这些探索在化解社会矛盾方面取得一定成效，但在制度化、规范化方面仍然需要进一步完善。
社会力量参与信访工作的法律路径需进一步明确。《信访工作条例》所提出的“社会力量”是一个开放性体系，包括群团组织、社会组织、“两代表一委员”和社会工作者等，如何赋予这些不同社会主体参与信访工作的法律地位和职能定位，并明确其相应的权利义务，直接关系到社会力量全面参与信访矛盾化解的广度和深度。
社会力量参与信访矛盾化解的介入空间有限。申诉求决类信访大多涉及法律救济问题，根据《信访工作条例》第三十一条规定，对信访人提出的申诉求决类事项，有权处理的机关、单位应当区分情况，导入相应的仲裁、复议、诉讼等法定程序进行处理，因而社会力量的介入空间有限。同时，部分社会组织因缺乏法律授权，其就信访事项促成的调解协议缺乏法律效力保障。
社会力量参与信访矛盾化解的权威性不足。信任关系作为一项重要的社会资本是矛盾纠纷化解的关键因素。当前社会工作介入信访仍然处在被动式参与的依附状态，社会组织的独立性、自主性和资源获得能力仍较薄弱，自身活力和积极性尚未得到有效激发，访民对社会组织的信任感不足。受限于调解人员专业能力、权威来源等不足，难以妥善回应案情错综复杂、涉及利益主体众多、历史遗留影响突出的疑难型信访问题。
社会力量参与信访工作的路径完善
加强党委整合社会力量参与信访工作的组织机制。坚持党对信访工作的全面领导，能够更好地统筹各方面资源优势，有效发挥多元主体在群众利益协调、诉求表达、矛盾调处、权益保障等方面的合力。针对当前社会力量碎片化的状态，应当充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，从体制机制上切实放权、赋权给社会组织，鼓励和支持社会组织以各种形式来参与信访矛盾化解。在各级党委政法委的统筹下，加强社会治安综合治理中心建设，搭建有效整合各种资源力量的“信访超市”和一站式平台。综治中心不仅要整合条条与块块的力量，更要充分调动专业化社会调解组织、“两代表一委员”、社会工作者、律师、心理咨询师等多元主体的积极性，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，多措并举化解矛盾纠纷。
完善社会力量参与信访工作的程序渠道。社会力量参与信访工作集中体现在信访事项的提出和办理环节，主要内容是引导信访人依法理性反映诉求和维护权益，推动矛盾纠纷及时有效化解。这些前端常规纠纷解决机制运行越完善，信访所负荷的后端压力就会越小。社会力量介入时间越早，越有利于信访矛盾的化解。社会力量参与信访工作的具体程序渠道有三种。一是规范申诉信访律师代理制度。律师是全面推进依法治国的重要力量，积极促进律师参与信访工作能更好地实现矛盾纠纷源头预防和实质化解，律师天然的职业优势能有效将信访工作导入法治轨道。通过律师对信访诉求的法律评估，既能促使信访人的诉求和理由更加清晰，又能过滤掉一些无理缠访闹访，引导信访人依照法律程序理性表达诉求。二是培育专业化社会调解组织。健全访调对接机制，必须提高调解力量的专业化优势，针对专业性强、对抗性激烈、化解难度大的信访事项，通过政府购买服务方式，委托专业社会服务机构对信访诉求进行依法独立调解。三是建立“公开听证专家库”。为保障信访事项处理的阳光透明，提高第三方调解的公信力和权威性，信访机关可遴选“两代表一委员”、各领域专家学者或有一定声望和影响力的群众，组建“公开听证”专家库，在办理重大、疑难、复杂申诉求决类信访事项时，随机遴选专家参与信访听证，最大限度保障信访人的程序参与度，保障程序公正和信息公开，以增加信访事项办理程序正当性。
探索建立信访处理意见第三方中立评估制度。第三方中立评估机制作为替代性纠纷解决方式广泛运用于域外民商事纠纷解决实践，其运行机理是在征得当事人同意的前提下，将案件转交给中立第三方，由中立第三方根据案件情况为双方当事人作出无约束力评估意见。第三方中立评估能够降低信访人的过高期望，引导其理性评估法律风险。社会力量参与信访工作的最大优势就是其中立性所带来的公信力，一旦第三方丧失其中立性，该优势便不复存在。为此，应当建立独立于信访机关的“第三方中立评估机制”，第三方评议组织必须与信访人和信访机关之间无任何直接利益关系，评议专家必须具有代表性和广泛性，真正做到评议的公开、公平、公正。在此基础上，应当在两种场景下强化第三方中立评估意见的结果运用。一是在无理信访事项终结程序中，针对有关部门已经按照“三到位一处理”要求办结的信访事项，信访人仍然不服的，可将第三方评估意见作为结案依据；二是在信访机关与信访人签订“息诉罢访协议”时，应当由第三方中立评估机构评估合意内容的合法性，促使信访机关运用法治思维和法治方式实质性解决信访矛盾。
〔作者王聪 系湖南大学智慧司法交叉研究中心研究员。
本文系2022年度司法部国家法治与法学理论研究部级科研项目课题
“纠纷治理的数字化路径研究”（22SFB5002）的阶段性成果。〕
