2025年4月27日，《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称“草案”）提请全国人大常委会会议初次审议。这部承载着以法治方式护航全面建设美丽中国重大使命的草案，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神，把习近平生态文明思想作为生态环境法典编纂的纲和魂，立足中国国情和实际，积极回应人民群众对良好生态环境的新期待新要求，努力为世界生态环境治理贡献中国智慧、中国方案。草案总体框架合理、内容亮点纷呈、立法技术良好，为进一步完善逻辑结构和优化提升质量奠定了坚实基础。环境法学研究工作者要笃行不怠，继续为完善草案提供更加精准的理论支撑。
一、深刻认识草案的立法理论与实践创新
草案从统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，协同推进降碳、减污、扩绿、增长的战略高度，按照“以最严格制度最严密法治保护生态环境”的总体要求，着力解决生态环境领域制约高质量发展与高水平保护的突出问题，提炼归纳生态环境领域的通用性制度规范，集成优化污染防治法律制度规范，统领协调生态保护法律制度规范，创新规定绿色低碳发展法律制度规范，整合提升生态环境领域法律责任制度，促进生态环境治理体系与治理能力现代化。从中国乃至世界环境法典编纂的历史看，草案具有非常重要的创新意义。
（一）首次以生态环境法典命名
名称作为法典文本的重要组成部分，如何命名是法典编纂的重要内容。法典名称既要制名指实，又要实现区分、识别、系统集成等功能，使人们可以根据法典名称区分法律性质、识别效力等级、理解内部结构。既要体现其适用范围、制定主体、表现形式、效力位阶等形式要素，亦应涵摄法典的调整范围和法律关系等实质要素，还有传承法律历史、符合国际共识等文化要素。因此，法典命名并非任意词汇排列与任性主观选择。从世界上已有的近20部相关法典看，有的名为生态法典、有的名为环境法典，还有的名为可再生资源与环境保护法典等，虽然名称不同，但共同点是体现本国的环境问题重点、结合国家制度特点确定法典的调整范围、构建治理体系。
草案以“生态环境法典”命名，是全国人大及其常委会履行宪法实施职责的重要体现。2018年宪法修改，在宪法序言中将“生态文明建设”纳入“五位一体”总体布局、增加“美丽”社会主义现代化强国建设目标，在国务院的职责中增加“领导和管理生态文明建设”内容，形成由国家目标、国家任务和国家职责共同构成的完整环境宪法条款。以“生态环境”命名法典，将习近平生态文明思想的“生命共同体”理念、“人与自然和谐共生”价值追求、“高水平保护促进高质量发展”的战略布局有机结合，立意高远而切合实际。
（二）首次用人与自然和谐共生的中国生态哲学建构法典逻辑
法典编纂的体系化特征决定法典必须是逻辑化的存在，以何种方式建构法典逻辑不仅关系到法典的形式与内容，而且直接决定了法典完成后的适用性与实效性。从世界立法史上看，不同的法治追求决定着法典编纂的不同逻辑。以追求形式正义为主的法典编纂以抽象法学概念的逻辑贯穿法典体系，典型如德国民法典；以追求实质正义为主的法典编纂以价值引领法典逻辑，典型如中国古代法典。
草案以“人与自然和谐共生”的现代化为价值引领法典逻辑，充分体现中华优秀传统“和合”文化，体现中国法治现代化过程中形式法治与实质法治相融合的特征。其中的三个分编即污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编，充分体现了人与自然和谐共生的中国式现代化逻辑——生产发展、生态良好、生活富裕；也高度契合了国际社会共同的可持续发展理念——经济可持续、环境可持续、社会可持续。按照“以人民为中心”的根本立场和“社会可持续是目的”的价值追求，回应人民关心、企业关注、政府关照、国际关切。把直接影响人民生命健康安全的污染防治放在首位，同时将影响人类可持续发展的三个最大威胁——严重环境污染、生物多样性减少、全球性气候变化纳入法典调整范围，形成了既体现中国特色、又符合国际生态环境治理体系的法典逻辑。
（三）首次将绿色低碳发展独立成编
法典是时代的鲜明法治标志，回应时代需求、体现时代特色，将哪些内容纳入法典、建立体系化的规范，既有各国环境问题特征等国情因素，也有国家发展战略的决定作用，背后更有对环境问题认知所秉持的哲学理念。从比较法上看，虽然应对气候变化是当代人类面临的共同挑战，但世界各国所采取的立场与态度并不完全相同，在各国环境法典中，还没有一部法典将应对气候变化作为法典的专门内容，在很大程度上体现出机械专业哲学观。
草案以人与自然和谐共生的价值观为基础，强调人与自然的共生、共控、共荣关系，要求人类将自身的需求融入自然进程之中，尊重生态环境的内在价值，以平等的观念对待自然特别是其他生命体。将绿色低碳发展在生态环境法典中独立成编，将视野从过去的污染防治和生态系统保护扩展到整个人类生产和消费体系来思考生态环境治理策略和路径，以变革生产方式和消费方式从根本上解决环境问题。这一方面体现了绿色发展转型和实现双碳目标是中国实现强国复兴伟业的刚需，另一方面也体现了中国“人与自然是生命共同体”的哲学理念。
（四）首次明确提出并采用适度法典化模式
近现代以来，世界各国在经历法典化运动之后，法典适用过程中的僵化、滞后弊端逐渐暴露，引发解法典化思潮，产生了是否需要法典以及法典以何种方式存在的争论。从世界各国环境法典的编纂过程看，是在法典化、解法典化基础上形成的再法典化成果。无论是法国环境法典、德国环境法典的实质性编纂，还是意大利环境法典、菲律宾环境法典的形式性编纂，抑或是瑞典环境法典以牺牲一定逻辑严密性为代价保持法典开放性的折中性编纂，都体现出对以民法典为代表的西方传统法典僵化缺陷的弥补，并且呈现了环境立法综合运用公法、私法手段调整与环境保护有关的社会关系的特点。
草案明确提出采用适度法典化方式，对现行立法分别采取法典编纂完成予以即废止、继续保留并根据法典内容进行修改、根据情况制定新法等不同方式加以处理，充分吸取了世界各国环境法典编纂的经验教训，是在弘扬中华法系“寓道于术”立法理念、以价值引领立法的法典编纂方式基础上，继承中华法系“诸法合体”的法典编纂技术，将生态环境立法所需要的各种调整方式进行有机融合，形成公法手段与私法手段交互、实体法与程序法融合、管理规则与裁判规则衔接的新型法典编纂方式。这种在传承中华优秀传统文化的“古今共情”基础上，实现吸收世界环境法典编纂经验教训的“中外通达”方式，创造了不同于民法典的领域型法典编纂方式，为中国今后编纂领域型法典积累经验、开辟道路。
二、准确把握生态环境法典编纂的立法特征
编纂生态环境法典，是国家的正式立法活动，以对现行生态环境立法及党的十八大以来生态文明法治实践成果进行梳理为基础，在习近平生态文明思想和习近平法治思想指引下，通过系统整合、编订纂修、集成升华等方式，形成价值统一、结构合理、逻辑顺畅、务实管用的统一法律文本。环境法学研究者应准确把握法典编纂的立法属性、目标导向、技术难度、国际影响等，以立法思维提出完善草案的意见建议。
（一）生态环境法典编纂是国家立法机关履行宪法实施职责、实现国家目标的重大立法活动
党的二十大报告在“完善以宪法为核心的社会主义法律体系”部分明确提出“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”，首次以党的全国代表大会报告的形式提出将法典编纂作为一种立法方式的新要求，表明法典编纂不是法律的新立新定，而是对现行法律的系统性整合与重构，需通过“编订纂修”等立法程序完成。编纂法典是全国人大作为国家立法机关实现国家目标的重大立法活动。这个立法属性定位决定了生态环境法典编纂必须由国家立法机关发挥主导作用，跨越现行生态环境立法分散在社会主义法律体系不同法律部门且没有一部基本法所导致的障碍，完成一部高质量法典。
（二）生态环境法典编纂是以问题为导向，切实增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性为目标的重大立法活动
法典编纂本质上是通过规范融贯的体系性、逻辑性，对现行立法采取一定的方式予以整合、修订、升华而形成文本，并通过立法程序赋予其法律效力与稳定性，这是法典编纂的目标定位，与单行法的制定有较大不同。我国现行生态环境立法已达35部，但法律制定时间跨度长达40余年，其间有的法律修改多达五六次，有的法律20多年未作修改，有的法律近几年刚刚制定，历时碎片化、共时碎片化并存，法律之间的不衔接、不协同更多。如生态环境综合执法改革要求将6个部门的行政处罚权集中实施，仅这一项改革就涉及15部法律、22部行政法规、33部部门规章、248个行政事项。需要对这些法律进行系统整合，解决因为法律制度引发的多头执法、多层执法问题。
（三）生态环境法典编纂是以调整“人类经济社会——自然生态环境”巨大复杂系统为基础，综合运用各种法律手段的重大立法活动
生态环境法典编纂需要学习民法典编纂的成功经验，但这种学习并非简单复制民法典编纂技术方法。民法与环境法是两个不同的法律体系，民法与环境法所秉持的世界观和方法论有较大差异，这直接决定了民事法律规范与环境法律规范体系化的法典编纂在逻辑结构、编纂模式上的差异，这是生态环境法典编纂的技术定位。与民法典秉持“主客二分”法哲学、主要调整人与人之间的经济交往与社会生活不同，生态环境法典秉持“人与自然生命共同体”法哲学、调整“人-自然-人”之间的复杂社会关系，法律规范以公法为主、并用私法手段，具有鲜明的跨越公法与私法、实体法与程序法、法律与科技等“跨界”属性。编纂一部能够满足多个行政部门法律执行和司法裁判需求的生态环境法典，必须充分考虑其技术难度。
（四）生态环境法典编纂是展示中国生态文明建设法治成就、积极回应人类共同关切、引领全球生态环境治理秩序的重大立法活动
法典是每个时期法律制度文明的缩影和主要表征，中国生态环境法典编纂的背后是中国道路、中国理论、中国制度、中国文化，理应成为中国引领全球生态环境治理秩序的新篇章，这是生态环境法典编纂的国际定位。中国的生态环境法治从价值理念、基本原则到制度规范全方位与全球生态环境治理互动共融，经历了由参与者到引领者的角色转变。中国已参加了自1972年以来几乎所有的国际环境公约，签署了大量的国际环境条约，积极倡导共建绿色“一带一路”并取得巨大成效。以法典方式确认、保障和推进人类生态文明发展进步，是中国参与和引领全球环境治理体系的重大法治举措，共谋全球生态文明建设，理应成为生态环境法典编纂的重要坐标。
三、完善草案需要重点把握的几对关系
总体上看，草案整体框架结构合理，但有的分编结构以及各分编内部结构还有改进空间，一些重要的制度安排还需要更充分的论证，立法语言表达在精准性、规范性上也还有较大完善空间。进一步完善草案，需要切实把握好四对关系。
（一）政策法律化与法律政策化的关系
政策法律化与法律政策化作为环境法的一个重要特征，是由环境法调整的社会利益广泛性、生态系统复杂性、高度科技关联性所决定的。生态环境法典编纂的一个重要任务，是将党的十八大以来生态文明体制改革的成果、生态环境法治实践中的成熟经验固化为法律制度安排。但这些大多以改革政策、实践探索方式存在，需要将政策语言、实践探索经验加以总结提炼，以精准的立法语言表达概念、原则、制度。如政策性文件中普遍使用“生态环境”的概念，但现行立法仅对“环境”做了定义并以这个定义建立了以污染防治为主的“小环境法”制度体系，如果法典直接在现行立法的“环境”定义前加上“生态”二字并套用至总则编的基本制度，将导致概念体系和制度体系上的混乱。再如，“双碳”目标中的“碳达峰”与“碳中和”所指称的“碳”内涵并不一致，前者指称“二氧化碳”，后者则是多种温室气体折算而成的“二氧化碳当量”，如果在法律上继续混用，也会造成法律适用障碍。建议对这个问题进行系统深入研究，提出是否应该将政策性语言转化为法律语言以及如何转化的整体性方案。
（二）重大改革于法有据与以立法促进改革的关系
以“绿水青山就是金山银山”“生态环境是最普惠的民生福祉”为出发点和落脚点，通过生态环境法典编纂把“山水林田湖草沙”纳入统一法典框架，最大限度地融合“保护”和“利用”两类立法，关键在于破除现行生态环境立法之间的分部门立法、按要素立法所固化的体制机制，消除不同立法间的矛盾冲突。因此，建立新的体制机制是生态环境法典编纂促进实现人与自然和谐共生的中国式现代化的重大问题。党的十八大以来，党中央部署的五十多项生态文明体制改革任务绝大部分已经完成，党的二十大和二十届三中全会围绕人与自然和谐共生的中国式现代化目标，对进一步深化改革、完善生态文明制度体系进行了全面部署，改革目标任务的阶段性与逐层递进关系非常明显。当前，“容易的、皆大欢喜的改革已经完成了”，新一轮生态文明体制改革涉及的都是深层次体制机制问题，生态环境法典应该准确把握重大改革于法有据和为进一步改革留有空间的关系。一方面，认真分析研究生态环境法典编纂应该而且可以突破的体制机制障碍与部门利益藩篱，针对部门职责分工交叉重叠、分立断裂所导致的法律制度矛盾冲突，建立明确的协调、协同机制，解决多头执法、多层执法问题；另一方面，固化改革实践已经探索成熟的体制机制，如中国人权行动方案已经确立的“环境权”及其保障机制，再如环境司法专门化机制、生态环境损害赔偿制度形成的“行诉衔接”机制等，建立“党委领导-政府主导-企业主责-公众参与-司法保障”的生态环境多元共治体制，以法典化立法方式促进形成现代生态环境治理体系。与此同时，对于一些正在深化过程中且有待继续探索的改革，留足空间，以保证改革顺利进行。
（三）法典化立法与相关立法的关系
引领社会关系变革是法典化立法的最大优势，将生态文明建设国家战略具体化，推动形成人与自然和谐共生的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，为社会生活提供体系化好、协调性强、便于实施的法律制度保障，是生态环境法典编纂的主要功能。基于我国现行生态环境立法涉及传统的环境保护与资源开发利用两大部门，并且生态环境立法必须与行政法、民法、刑法、诉讼法等基础性法律制度相互融贯才能更好适用，生态环境法典编纂采取了适度法典化的模式。这也意味着，生态环境法典在对现行环境保护立法与资源立法分别不同情况予以纳入和部分纳入的基础上，还必须充分考虑与相关行政法、民法典、刑法以及三大诉讼法的衔接问题。一方面，生态环境法典编纂需在总则编提取能够涵盖各分编的“公因式”、生态保护编建立要素保护与生态系统服务功能等保护的体系化逻辑、绿色低碳发展编形成“在保护中发展、在发展中保护”的制度体系，高度重视生态环境立法背后的自然规律与社会规律交织特性，超越部门主导立法惯性，建立“法典立法目的、基本原则统领单行法”的判断标准，既保证法典自身逻辑顺畅，也为相关法律在法典完成后的修改提供系统性基础。另一方面，法律责任编需充分考虑生态环境法典的行为规则与民法典、刑法、诉讼法的裁判规则和程序规则的衔接，认真总结生态环境司法改革经验和已经出台的司法解释，按照一定的立法逻辑，将民法典已经规定的“绿色条款”、刑法规定的生态环境犯罪、诉讼法规定的生态环境公益诉讼等制度进行提炼，将生态环境侵权、生态环境犯罪、生态环境公益诉讼的特殊制度，在法典中予以规定。同时，充分考虑生态环境法律制度以行政执法为主的特殊性，以及环境行政行为规范与行政违法后果之间的直接关联性，将行政处罚及其相关行政处理措施直接置于各分编，以保证法典的实用性，落实“有权必有责、违法必追究”的“最严”法治要求。
（四）国内立法与国际视野的关系
中国的生态环境法典编纂受到世界各国及国际组织的高度关注。以法典化立法方式体现引领国际生态环境治理体系变革的大国担当，展现中国生态文明建设巨大成就，为世界提供生态环境治理的“法治范本”，是生态环境法典编纂当然的视野与胸怀。这就需要切实增强统筹国内法治和涉外法治的意识，充分发挥涉外条款衔接国内法治与国际治理的功能，解决好以国际通用的环境法语言、环境法制度表达中国生态环境法典制度体系与引领建构全球生态环境治理新秩序的关系。例如，用好“可持续发展”这个解决当代人类发展问题的“金钥匙”，以“实现人与自然和谐共生的现代化，促进可持续发展”的立法目的，展现中国式现代化与联合国“可持续发展”目标的高度契合。再如，以中国式表达明确宣示公民环境权，占据侵权生态环境治理道义制高点，体现坚持走中国人权发展道路，在物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展中全方位提升各项人权保障水平的大国形象。又如，认真研究生态环境立法领域的法律适用属地原则，借鉴积极进取管辖权理论的路径与方法，建构生态环境法典域外适用规则体系，等等。
草案面向全社会公开征求意见，既是践行全过程人民民主，坚持科学立法、民主立法、依法立法的具体体现，也是广泛听取社会各方面意见建议、提高立法质量，广泛凝聚共识、形成法律实施民意基础的重要立法过程。生态环境法典编纂作为重大政治任务和立法任务，是政治决策与法律知识有机结合、立法工作者与法学研究者密切合作的成果，环境法理论研究者应不负时代使命，强化责任担当，积极参与生态环境法典编纂研究，对草案提出科学合理的意见建议。
（摘自《民主与法制》周刊 作者：吕忠梅系全国人大常委会委员、环境与资源保护委员会副主任委员，中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会会长）
