近代中国农村土地占有不均衡导致了沉重地租和高利贷，造成了农民的生存危机和社会积贫积弱，如彭湃所言：“农民死力苦耕，不能糊口。儿童失学，苦作于田野，婴孩无法扶养，抛弃河中。九十老者，行乞于市，妇女衣服破烂，不可蔽体。贫穷饥饿之声，无乡不闻。”
中国共产党自成立之始就致力于解决农民土地问题，苏区土地革命宛如一道道闪电撕裂漫长的夜空，苏维埃政权的建立和苏区土地法的诞生开启了中国共产党独立领导土地立法的伟大历程，也赋予了土地法革命性、先进性和人民性。
苏区土地立法的光辉历程
1927-1930年早期探索阶段。八七会议确定了土地革命方针，拉开了苏区土地革命和土地立法的序幕。1928年中共六大通过的《土地问题议决案》要求，无代价地立即没收豪绅地主的土地财产及公产官荒，分给无地少地的农民，实行土地国有。在领导湘赣边界一年土地革命斗争之后，1928年12月毛泽东主持制定了苏区第一部土地法《井冈山土地法》，规定没收一切土地归苏维埃政府所有，分给农民耕种。1929年《兴国土地法》将“没收一切土地”，改为“没收一切公共土地及地主阶级的土地”。1930年《赣西临时苏维埃政府土地法》在平分土地方法上提出了“抽多补少”，并给农民发放耕田证。在毛泽东和邓子恢的领导和探索下，1930年《闽西第一次工农兵代表大会土地法令》在“抽多补少”基础上，补充了“抽肥补瘦”，实践证明这一分田方案成熟可靠。受共产国际的影响，加之立法经验不足，该时期土地立法带有一些左倾色彩，如1930年《土地暂行法》提出禁止一切土地买卖、租佃、典押，以前田契、租约、押据一律无效，组织集体农场。
1931-1934年曲折发展阶段。1931年《中华苏维埃共和国土地法》的颁行开启了土地立法新阶段，该法提出没收一切地主、豪绅、军阀、官僚的土地，按人口和劳动力混合标准分田，不禁止土地买卖与出租，肯定了农民土地所有权，意义显著。“地主不分田，富农分坏田”左倾性规定是该法的不足，而该法作为中央立法，深刻影响了其后各苏区土地立法，如1931年《江西省苏维埃政府对于没收和分配土地的条例》。又如，1933年2月中央苏区发起了查田运动，同年6月1日《中央政府关于查田运动的训令》提出：清查一切冒称“中农”“贫农”的地主富农，没收地主阶级的一切土地财产，没收富农的土地及多余的耕牛、农具、房屋，分配给过去分田不够及尚未分到田的工人、贫农、中农。毛泽东肩负查田运动领导重任，提出了查田运动的阶级路线：依靠贫农、联合中农、削弱富农、消灭地主，提出查田查阶级而非重新分田，不能按家按亩去查，而是清查暗藏着的地主、富农分子，以避免查田运动的扩大化。
1935-1937年渐趋完善阶段。遵义会议确立了毛泽东在全党的领导地位，在全民族抗战背景下，中央及时调整了土地政策，1935年12月6日《党中央关于改变对付富农策略的决定》提出：在没收其出租的土地之后，富农有与普通农民同等的分田权利，不再分坏田。12月15日《中华苏维埃共和国中央执行委员会关于改变对富农政策的命令》予以重申。1936年7月22日《中央关于土地政策的指示》改变了对地主的土地政策，规定地主土地没收后，应分给份地耕种及必需的生产工具和生活资料，对生活情况很坏的小地主不没收土地。至此，苏区土地政策法律趋于完善，直到1937年抗战“减租”政策的确立，苏区土地法完成了其历史使命淡出了历史舞台。
苏区土地立法的历史成就
苏区土地立法服务于土地革命的需要，致力于根本解决农民土地问题，取得了彪炳史册的历史成就。没收剥削阶级的土地，矛头指向地主和剥削性富农，这种破天荒创举体现了苏区土地法无畏的革命性和鲜明的进步性。赋予农民土地所有权，充分保障了农民利益，符合新民主主义革命的阶段特点，具有重大的理论和现实意义。
明确土地没收对象。八七会议文件提出没收大中地主土地。鉴于中国大地主少、小地主多，毛泽东对此提出了异议，认为必须没收所有地主土地，否则不能满足农民的土地需求。毛泽东看到了问题所在，随后1927年11月《中国现状与党的任务决议案》提出应当完全没收一切地主的土地。自1928年《井冈山土地法》开始，苏区各时期土地法都明确规定没收地主土地。其他阶层的土地要不要没收？《兴国土地法》提出没收一切公共土地，即毛泽东在《兴国调查》中说的公堂土地，这部分土地为地主富农共有，用来剥削农民。《赣西临时苏维埃政府土地法》将没收范围扩大到富农的多余土地。1931年《中华苏维埃共和国土地法》提出：“所有封建地主、豪绅、军阀、官僚以及其他大私有主的土地，无论自己经营或出租，一概无任何代价地实行没收”，对反革命分子和富农的全部土地也一概没收。其后各苏区土地法沿袭了这些规定，直到1935年《党中央关于改变对付富农策略的决定》的发布，才将富农土地的没收范围缩小为“出租的土地”，这是一个理性的回归。
确立公平合理的土地分配制度。在分田对象上，贫雇农是主要的群体，红军及其家属有分田权利且优先分得好田。地主、富农、中农可否分田，其他非农阶层能否分田？《井冈山土地法》《兴国土地法》在没收地主土地后给他们同等分了田。1931年《中华苏维埃共和国土地法》明确了“地主不分田，富农分坏田”，并赋予了失业的独立劳动者、老幼病残、孤寡分田权利。中农基本上能生活自给不剥削他人，苏区土地法自始赋予了他们分田权利，1931年《中华苏维埃共和国土地法》提出：“如多数中农不愿意时，他们可不参加平分”。是否参加分田取决于中农自愿不得强迫。在分田对象设定上，苏区土地法充分体现了阶级性。
在分田单位上，《井冈山土地法》规定分田单位主要为乡，特别情形下变通为几乡或区。1930年《赣西临时苏维埃政府土地法》进而规定：如三四乡土地毗连，且各乡田地多少不均，可三四乡合为一分配单位。也有允许以村为单位，如1931年《江西省苏维埃政府对于没收和分配土地的条例》提出：当贫农中农大多数意见要以村为土地分配单位时，可以村为分配单位。客观地讲，以乡为分田单位非常合理，而以区为单位不便于操作且内部矛盾较多，以村为单位易于为大姓家族操纵对小姓群体不利。
在分田标准上，《井冈山土地法》设定了两种标准：其一，主要分田标准：男女老幼按照人口平均分；理由：老幼分田过少则不能维持生活、按人口均分简单方便、没有老幼的家庭少。其二，变通的分田标准：按劳动力分田，能劳动者比不能劳动者多分一倍土地，运用于特殊情形的地方。这些规定为《兴国土地法》《赣西临时苏维埃政府土地法》所沿袭。1931年《中华苏维埃共和国土地法》提出：按照人口和劳动力混合标准分地，或者贫农中农雇农按人口标准分地而富农按劳动力标准分地。实践证明按人口平均分田更受群众欢迎，成为主要分田方式，1928年宁冈、永新分田即是如此。毛泽东1930年《寻乌调查》也发现，寻乌已经分配的土地中百分之八十是按男女老少平分的。
保障农民土地权利。分田后土地国有还是私有，对这一重大问题中央高度重视。1927年中共五大《土地问题议决案》明确了土地国有发展方向，1928年中共六大《土地问题议决案》指出：苏维埃政权巩固后，即当实现土地国有，土地国有是消灭国内最后封建遗迹的最坚决最彻底方法。随后的《井冈山土地法》《兴国土地法》都规定没收的土地归苏维埃政府所有，农民只有土地使用权。没有土地所有权且1930年前苏区土地法普遍禁止土地买卖和出租，导致农民不满意，1931年初毛泽东指出：“过去田归苏维埃所有，农民只有使用权的空气十分浓厚，并且四次五次分了又分使得农民感觉田不是他自己的，自己没有权来支配，因此不安心耕田。这种情形是很不好的。”要解决这一问题，只能寻求政策和法律的突破，1931年2月8日，《中共苏区中央局通告第九号——土地问题与反富农策略》提出：必须使广大农民在革命中取得他们唯一热望的土地所有权。2月28日，毛泽东指示江西省苏维埃：“省苏应该通令各地各级政府，要各地政府录令布告，推促农民耕种，在令上要说明过去分好了的田（实行抽多补少、抽肥补瘦了的）即算分定，得田的人，即由他管所分得的田，这田由他私有，别人不得侵犯。以后一家的田，一家定业，生的不补，死的不退，租借买卖，由他自主。”3月15日，江西省苏维埃政府发布法令，规定：土地分定后，使用权、所有权统统归农民。至此，农民土地所有权在政策法律层面落地了。
激发农民革命和生产热情。苏区土地法中的没收和分田规则，既是实践经验的总结，也进一步规范和指导了后续分田工作的开展，维护了没收和分田秩序。通过颁发耕田证、土地证，确认和保障了农民的土地权利，巩固了土地革命成果，激发了农民们的革命和生产热情。1929年7月，龙岩分田后拿到耕田证的阿婆含泪吟唱：“阿婆苦了几十年，红军来后分了田；田契换上耕田证，土地还家喜连连”，唱出了分田后广大农民的心声。
苏区土地立法的当代启示
土地立法必须坚持中国路径。国情、历史和文化的不同，决定了解决中国问题必须探寻中国路径，注重中国经验。苏区时期曾出现过教条式运用马克思主义理论和照搬苏联模式，导致部分土地法呈现左倾色彩，地主不分田、富农分坏田、组织集体农场，都是脱离国情的教训。以乡为单位男女老幼平均分田、抽多补少、抽肥补瘦，是毛泽东和邓子恢创造的符合中国文化和国情的分田方案，这是中国路径，是马克思主义的中国化。这种中国路径在新中国成立后土地立法中也有充分体现，如农业生产互助组和合作社的建立、家庭联产承包责任制的创设、18亿亩耕地红线的划定，都是解决中国特定问题的中国方案。未来的土地立法仍然要坚持中国路径，总结中国经验。
土地立法要注重前期实践探索。先立法再实践还是先实践再立法，孰优孰劣，苏区土地法告诉了我们答案。《井冈山土地法》中以乡为单位、男女老幼平均分的分田规则，是乔林乡分田、塘边村分田、中村分田经验的总结。毛泽东非常注重总结实践经验，使得政策法律的制定建立在可靠的基础上。1928年5月朱德领导葛田乡分田工作，发现翻身农民采用换工、劳力和耕牛互相调剂来解决人力、牛力不足问题，朱德赞赏并称之为“帮工队”。后县委和县苏维埃号召推广这种做法，成立以村为单位的互助组或耕田队。群众在实践中创造的这些耕作帮扶方式，为苏区土地法所肯定并全面推广。允许群众大胆实践，将实践中可行的经验吸收为法律，苏区这种做法值得借鉴。在坚持土地公有等基本原则基础上，对于当前新兴土地问题可先不急于制度规范，让群众去放手实践，再将成熟可行的经验总结上升为法律，这样的法律更有生命力。
土地立法应切实体现农民关怀。苏区土地法着力保障农民利益，对于缺乏劳动力、生产资料等困难家庭，创立了代耕、犁牛合作社、信用合作社、星期六义务劳动等制度，对农民的关怀无处不在。《土地暂行法》提出对缺乏劳动力家庭的孤儿寡母实行社会救济，以维持他们生活。毛泽东帮群众车水、带领群众挖井，眼睛高度近视的张闻天帮群众砍柴，党的高级领导身体力行帮助农民。心系农民、惠及农民是中国共产党一贯的群众情怀和工作方针。当前我国土地立法系统完善，在土地征收对农民进行补偿、土地经营权流转尊重农民意愿等细节方面仍有提升空间。
苏区土地法坚持马克思主义理论的指导、坚持法律的人民性和立法的民主性、进行求真务实的可贵探索和大胆尝试，以及对一些重要制度的创设，奠定了其后各时期土地立法的历史基础。苏区土地法对农民土地所有权的登记、对传统租佃关系的改造、通过赋予土地所有权和一定年限的免税鼓励民众垦荒，在抗日民主政权土地法中得到了延续。解放区乃至新中国建立初期土改制度中的没收地主土地、农村各阶层平等的分田权利、以乡为单位男女老幼按人口平均分田、赋予分田农民土地所有权，都直接源自苏区法律经验。苏区土地立法是一项伟大的探索，具有开创性贡献。
〔作者：陈和平系南昌大学法学院副教授，中央苏区法制研究会副会长。本文系江西省法学会“习近平法治思想理论与实践课题”《中国共产党领导的土地立法溯源及演变研究》（24FZ02）研究成果〕
