2024年7月18日，党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，提出“推动成渝地区双城经济圈建设走深走实”，“提高中西部和东北地区开放水平，加快形成陆海内外联动、东西双向互济的全面开放格局”。在国家发展战略中，成渝地区双城经济圈是具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地。推进其国际高标准营商环境建设，是稳步扩大西部陆海新通道制度型开放的必然要求。
成渝地区双城经济圈国际高标准营商环境建设的规范考察
成渝地区双城经济圈的营商环境建设已初步形成顶层规划、中央引领、地方落实的规范体系，在优化市场环境、提升政务服务等方面谋篇布局。
2021年10月，中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》。作为推进成渝地区双城经济圈建设的顶层设计，其重点就“营造一流营商环境”作出系统谋划，要求建设高标准市场体系。为此，中央和地方陆续发布了系列规范文件。
中央层面，持续推进税务领域改革、市场监管现代化、统一大市场建设等议题。例如，2021年10月，国家税务总局发布通知，要求推动实现成渝地区双城经济圈区域内执法信息互通、执法结果互认，助力打造市场化、法治化、国际化营商环境；2021年12月，国务院发布《“十四五”市场监管现代化规划》，提出要在成渝地区双城经济圈等重点区域推行市场监管协同治理，建立健全区域市场监管一体化机制；2022年3月，中共中央、国务院发布《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，要求优先开展区域市场一体化建设工作，建立健全区域合作机制，加快营造稳定公平透明可预期的营商环境。
地方层面，四川、重庆两省市于2021年12月印发《重庆四川两省市贯彻落实〈成渝地区双城经济圈建设规划纲要〉联合实施方案》，提出要共同营造国际一流营商环境。在此基础上，两地办公厅于2022年1月联合推出《成渝地区双城经济圈优化营商环境方案》，围绕激发市场主体活力、提升政务服务质效、健全法治保障体系提出系列举措。之后，两地又陆续联合发布《支持成渝地区双城经济圈市场主体健康发展的若干政策措施》《推动成渝地区双城经济圈市场一体化建设行动方案》《深化川渝政务服务合作2024年重点工作任务清单》和《第四批川渝通办事项清单》等文件，系统推进成渝地区双城经济圈营商环境建设。
成渝地区双城经济圈国际高标准营商环境建设的问题检视
世界银行多年来持续发布营商环境评价报告，新近发布的“Business Ready评估体系”（以下简称“BR评估体系”）涵盖监管框架、公共服务和运行效率三大支柱。作为“国际高标准营商环境”的定位参考指南，BR评估体系映射出成渝地区双城经济圈国际高标准营商环境建设还存在以下三方面短板。
企业全生命周期监管框架的立法滞后。企业全生命周期即企业发展与成长的动态轨迹，其监管框架意在实现企业的迭代升级和高质量发展，以与国际接轨。但成渝地区双城经济圈企业监管框架的立法存在滞后。一方面，川渝两地企业监管框架尚不能充分回应市场一体化建设需求。当前，两地成功开展7件协同立法项目（如同步制定优化营商环境条例、修订法律援助条例等），并积极推进科技创新中心建设、消费者权益保护等3个方面的协同立法，但协同立法工作机制尚不完备、样本范围偏窄，企业监管框架的适用规则、权责配置、标准衔接等亦不兼容、不相称，致使政府治理效能受限、经营主体的制度性交易成本上升、社会组织参与空间受阻。另一方面，川渝两地企业监管框架与国际高标准经贸规则衔接不畅。例如，数字贸易规则日益成为《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等高标准国际经贸协定的核心，而川渝两地在数字产品准入和审查等关键环节未建立与之相适应的监管框架，在电子支付系统的可交互操作性和安全性上存在差距。
公共服务未形成“供给-反馈”的良性互动机制。公共服务是建设国际高标准营商环境的重要保障。理论上，高质量的公共服务能切实降低企业的非生产性支出，提升经营效率。其间，“供给-反馈”的良性互动机制必不可少，但在川渝两地公共服务体系中尚欠缺。首先，政务服务智能化建设成效不一。川渝两地多个城市之间的政务服务智能化建设呈现出明显的区域不均衡特征，即中心城市与周边城市在平台建设、数据治理和技术应用等方面有显著差距，不同城市之间的服务水平也存在高低之分。其次，社会力量参与不足。例如，2025年2月，两地办公厅联合印发《进一步强化川渝公共服务共建共享行动方案（2025-2027年）》，但主要关注政府角色，即政府如何推进基本公共服务标准协同、营造良好的就业创业环境等，鲜有提及社会力量如何参与公共服务体系、提升公共服务质量。最后，公共服务评价反馈渠道还不够畅通。尽管川渝两地通过“线上+线下”的方式设立了问题反馈渠道，但受制于数据归集与分析标准不统一、“受理-处置-反馈”的闭环管理机制不完善，各类意见难以被有效研判，未能促进公共服务的再供给优化。
川渝两地联动机制的运行效率有待提升。运行效率关乎机制本身是否合意，并用于评估制度是否被有效实施。当前，川渝两地联动机制的运行效率较低。首先，监管执法协同建设不足。两地通过联席会议、专项整治行动等积极推进协同监管执法，但未构建区域内常态化、规范化的体制机制。除交通运输等个别事项已签订执法合作协议之外，其他事项仍面临两地监管执法的信息共享受限、裁量不一致、结果难互认等问题。其次，政务服务便利化水平急需提升。一是“川渝通办”覆盖面有限。川渝两地已实现355项政务服务事项的跨省市通办，但仍需进一步扩大覆盖面。二是政务数据共享不畅。受制于系统和数据标准不一，两地数据共享效率偏低、范围偏窄，难以为政务服务的场景化应用提供有力支撑。最后，纠纷解决机制的服务质效不足。在司法协同机制建设方面，目前已建立了成渝金融法院，加速推动司法一体化。但在两地信息资源共享、调查取证、通知送达、法律适用统一等方面仍有待加强。在非诉讼纠纷解决机制方面，两地涉外商事纠纷解决的人才储备不足、外国法查明体制不健全，一站式解纷平台功能薄弱，仲裁、调解、公证等程序联动不足，难以提供全链条、集成化服务。
成渝地区双城经济圈国际高标准营商环境建设的法治方案
成渝地区双城经济圈国际高标准营商环境的建设是一个系统性、长期性工程。为此，其体制机制设计应对标BR评估体系，体现前瞻性和适应性。
双轮驱动：打造企业监管框架2.0版本。BR评估体系要求企业监管框架具有完备性、透明性和可预测性，从而为企业提供清晰的行为指引。为了构建统一开放的市场体系，打造国际高标准营商环境，川渝两地可从两个方面同步推进企业监管框架改革。
首先，着力完善协同立法机制，稳步夯实川渝两地市场一体化建设的制度支撑。在营商环境建设中，经营场所、纳税、市场竞争等对监管框架的一致性要求较高，有必要就两地协同立法的工作机制、监督机制、保障机制进行明确，走向“紧密型协同立法”。其中，工作机制贯穿于立法前、中、后各个环节，尤其要健全立法后评估制度，为将来“立改废释”提供法律依据；监督机制就监督主体、监督方式、责任后果等加以明确，避免协同立法流于形式；保障机制主要由信息共享、法律规范清理构成。前者意在打破区域信息壁垒，保障协同立法质效，而后者通过定期清理不相适应的法律规范，促进区域监管框架的协调。
其次，继续主动对接国际高标准经贸规则，打造更便利、开放、公平的国际化营商环境。以CPTPP、DEPA为代表的高标准国际经贸协定，议题覆盖面由传统的“边境上”措施延伸至“边境后”措施，规则内容更关注跨境数字贸易、跨境服务贸易、中小企业权利保障等。对此，一方面，川渝两地需依托四川自由贸易试验区、重庆自由贸易试验区先行先试的制度优势，对照BR评估体系的各项指标，探索在市场公平竞争、服务贸易、知识产权保护等核心领域与国际高标准经贸规则的深度接轨；另一方面，两地可积极学习其他区域、其他自由贸易试验区的先进经验与典型案例，推进简政放权，完善公正透明、简约高效的监管体系，降低企业制度成本。例如，在市场竞争上，非商业援助等竞争中立规则对落实非歧视待遇、公平竞争审查、透明度等义务提出更高要求，两地可完善公平竞争制度的审查、投诉、处罚等内容。
多元主体协同：构建“政府主导-社会参与-市场反馈”机制。BR评估体系强调，公共服务供给应满足可及性、可靠性和公平性，这对公共服务供给质量和信息透明度提出了考验。川渝两地可构建“政府主导-社会参与-市场反馈”机制，发挥多元主体的协同作用，优化公共服务供给体系。
首先，川渝两地政府协同规划政务服务的智能化建设，确保公共服务供给水平均衡。一方面，两地可通过制定统一的智能化建设标准、工作规范和技术路线，推动城市之间的分工协作与资源共建，避免重复投入和区域发展失衡；另一方面，可逐步完善覆盖全区域的政务服务人员培训与交流机制，通过跨省市交流与挂职锻炼，系统提升政务工作人员在数字工具应用、业务办理和服务理念等方面的专业水平。此外，还需构建统一的服务标准与工作规范，确保各城市的政务服务在规范化、精细化等方面保持同步。
其次，要更好地发挥社会力量在公共服务供给中的作用。在现代化公共服务供给体系中，社会力量不仅是政府提供政务服务的外部监督者，也是公共服务的直接或间接供给者。例如，在非基本公共服务供给中，行业协会等社会组织可搭建中小企业的数字化转型、海外拓展、创新孵化等服务平台，为其发展提供有利的市场环境。
最后，需完善市场对公共服务的评价反馈机制。一方面，川渝两地应推动跨省市、跨部门的数据整合，构建统一的政务服务评价与反馈平台，实现多渠道反馈意见的系统归集、类型化整理与动态分析，确保经营主体的各类意见被有效纳入行政决策与治理评估中；另一方面，两地需优化重要意见的回应与结果公开机制，健全涵盖受理、处置、反馈各环节的闭环运行体系，强化行政机关在回应公众关切上的程序义务与透明责任，以提升其可预测性和公信力，推动政务服务在法治轨道上的持续优化和良性循环。
多措并举：提升联动机制的运行效率。在BR评估体系中，运行效率要求监管框架的遵守成本低、公共服务的供给质量好。这既呼唤区域营商环境的高水平，也观照经营主体的主观体验与获得感。川渝两地在提升联动机制的运行效率上可采取以下措施。
第一，建立区域监管执法协同生态链。一方面，川渝两地可探索构建常设性的监管执法协调机构，明确其在统筹指导、跨省市协作、裁量标准统一和争议协调等方面的职能，通过制定区域内协作规范、建立跨部门联动机制、推动执法标准一体化，打造制度化、常态化的监管执法协同模式；另一方面，两地宜加快建设覆盖全区域的监管执法信息平台，推动跨省市、跨部门执法主体之间数据的互联互通，实现执法事项、裁量基准、案件处理结果等信息的共享，并加强两地执法结果互认。
第二，创建政务服务智慧协作区块链。一方面，川渝两地宜共同推进数智赋能建设，从“互联网+政务服务”转向“人工智能+政务服务”，聚焦“高效办成一件事”应用场景，拓宽“川渝通办”的覆盖范围、提升服务效率，以增强政务服务便利化水平；另一方面，遵循统筹协调、标准统一、依法共享、合理使用、安全可控的原则，完善并细化两地政务数据的共享标准，扩大共享范围，为探索更具个性化、精准化的政务服务模式提供数据支撑。
第三，打造多元化纠纷解决联盟链。在诉讼服务上，川渝两地宜搭建智能化司法协同平台，推进司法数据共享，为调查取证、通知送达等事项提供便利，同时依托大数据分析，为促进区域法律适用统一提供有益参考；在仲裁服务上，携手加大涉外商事仲裁的人才引进与培养力度，建立集仲裁、调解、公证、域外法查明等于一身的一站式纠纷解决平台。此外，还可健全行业调解机制，强化调解员队伍建设，充分发挥行业主体的专业优势和影响力，促进涉外商事纠纷高效化解。
（作者：冯帅系四川大学法学院国际法教研室主任、副教授；熊一衡系四川大学法学院博士研究生）
