党的二十大报告提出，“提高城市规划、建设、治理水平”“打造宜居、韧性、智慧城市”。2023年12月，习近平总书记在上海考察时强调，“全面推进韧性安全城市建设”。党的二十届三中全会《决定》指出，“深化城市安全韧性提升行动”。2024年11月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》对新型城市基础设施建设作了具体部署。2025年7月，中央城市工作会议以建设现代化人民城市为目标，提出“着力建设安全可靠的韧性城市”的重要任务。
建设安全可靠的韧性城市离不开法治保障，离不开完善的风险预防机制、健全的应急管理体系和有效的矛盾纠纷化解机制。作为国家治理体系和治理能力的重要依托，法治能够为韧性城市建设提供系统性、稳定性保障。
建设安全可靠的韧性城市是建设现代化人民城市的应有之义
建设现代化人民城市是当前和今后一个时期我国城市工作的重要任务。要正确理解这一目标定位，必须全面领会现代化与人民的深刻含义。现代化作为城市建设的重要引擎，是中国式现代化城市建设的时代要求，指明了我国城市建设的方向。人民则表明了城市建设的本质特征，践行了“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念。
韧性一词最早出现在拉丁语中，被用来形容事物遭受外部冲击时恢复原始状态的能力。韧性城市则是指城市面临各种灾害和风险时，所具备的耐受、适应和快速恢复能力。自2002年倡导地区可持续发展国际理事会首次提出韧性城市这一议题以来，联合国等国际组织陆续将其写入重要文件，并以实际行动积极推动韧性城市建设。在我国，以习近平同志为核心的党中央以推进城市安全发展为目标，对韧性城市建设作出了具体部署。自“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出建设韧性城市以来，韧性城市建设不断向前推进。目前，作为抵御风险、保障可持续发展的重要支撑，韧性城市建设已成为全球城市治理的共识和我国未来城市建设的主要任务。
城市人口密集、结构复杂，面临着诸多不确定性风险的冲击和干扰，这些风险和城市运行的高度复杂性交织叠加，给城市安全带来了挑战。现代化人民城市在面对内外部不可预测、不可避免的突发性冲击和慢性压力挑战时，应当及时有效地抵抗、吸收、适应、转化，并在较短时间内恢复原有状态。中央城市工作会议不仅将“着力建设安全可靠的韧性城市”明确规定为建设现代化人民城市的重点任务之一，而且从城市基础设施生命线安全工程建设、房屋安全、城市防洪体系和内涝治理、城市公共安全四个方面，对韧性城市建设作了具体要求。在这种背景下，建设安全可靠的韧性城市就不仅仅是应对自然灾害、突发事件和系统性风险的必然要求，更是建设现代化人民城市的应有之义。
建设安全可靠的韧性城市离不开法治的全方位保障
建设安全可靠的韧性城市离不开完善的风险预防机制。城市火灾、地震、群体性事件、极端天气、能源短缺等各种风险交织共存，完善的风险预防机制不仅可以降低城市治理成本，而且可以避免较大损失，甚至灾难性后果的发生，是韧性城市建设的必然要求。一是安全生产法、传染病防治法、防洪法等法律法规，通过明确风险预防的责任主体、预防手段、法律责任等，能够为韧性城市建设提供立法保障。二是政府部门依法评估重点领域和重点场所的公共安全风险，通过大数据监测、专家论证等方式准确识别风险源并及时采取预防措施，能够为韧性城市建设提供执法保障。三是当出现规范缺位或相关规定不明确、风险预防行政执法“失灵”等情形时，人民检察院、社会组织等可以提起预防性公益诉讼，为韧性城市建设提供司法保障。
建设安全可靠的韧性城市离不开健全的应急管理体系。城市人口、资源和基础设施高度集中，一旦出现突发事件，必须通过健全的应急管理体系及时恢复到原始状态。作为城市治理的重要手段，法治不仅能够为突发事件应对提供科学的规范依据，而且能够通过规范行政权力、促进多元协同等方式提高应急管理效能，是韧性城市建设的关键保障。一是突发事件应对法规定的“完善党委领导、政府负责、部门联动、军地联合、社会协同、公众参与、科技支撑、法治保障的治理体系”，为我国突发事件应对工作提供了总体思路。二是不同地区以立法法、突发事件应对法为依据，根据各自实际情况评估制定突发事件应急管理规范，充分尊重了不同城市的韧性差异，有利于实现应急管理体系的精准化和规范性。三是政府各部门在突发事件应对中依法履职，编制常态化、全链条应急管理方案，能够使城市在面对突发事件时，及时响应快速恢复。
建设安全可靠的韧性城市离不开有效的矛盾纠纷化解机制。现代城市矛盾纠纷类型复杂、涉及利益重大，一旦处理不当，可能引发群体性纠纷和社会舆情事件，给城市秩序和安全带来严重影响。因此，韧性城市建设应当以实质性化解矛盾纠纷为目标，依法妥善解决各类矛盾纠纷。一是综合利用行政调解、特邀调解、民间调解等非诉调解机制，将行政机关、依法成立的调解组织和特邀调解员以及社区群众等纳入矛盾纠纷化解的主体范围。二是充分利用仲裁的特殊优势，建立高质量仲裁员队伍，妥善解决城市平等主体之间的合同纠纷和其他财产权益纠纷。三是有效利用各类诉讼机制，打击各种危害城市公共安全的违法犯罪，妥善解决群体性矛盾纠纷，有效保障城市弱势群体的合法权益。
加强安全可靠韧性城市建设的法治举措
推进城市基础设施生命线安全工程建设。党的二十届三中全会《决定》提出，“建立可持续的城市更新模式和政策法规，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级”。城市基础设施生命线安全工程是韧性城市建设的重要根基，推进城市基础设施生命线安全工程建设离不开法治保障。国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》、市场监管总局印发的《市场监管系统城市燃气管道安全专项治理行动方案》等，都对实施城市生命线安全工程、加快老旧管线改造作了相应规定，但上述规范不够细化、强制性不足，实施效果受到一定影响。
要加强推进城市基础设施生命线安全工程建设的法治保障，一是继续完善地下管网建设、运行、管理等方面的法律法规和规章制度，为城市基础设施生命线安全工程建设提供充分规则保障。二是严格执行现行规范，落实安全生产责任、严格规范监管执法、加快老旧管线改造升级，强化安全风险防范、提升应急管理和救援能力。三是对于造成重大事故隐患或者导致重大事故发生，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的安全生产违法行为，人民检察院可以依据安全生产法第74条第2款的规定提起公益诉讼。
全面提升房屋安全保障水平。房屋安全是韧性城市建设的民生之本。近年来，我国城市建筑存在老化、违法违规拆改、超高层建筑等问题，房屋安全隐患和安全事故时有发生。住房和城乡建设部印发的《关于完善质量保障体系提升建筑工程品质的指导意见》和中共中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》均明确提出，严格控制超高层建筑建设。建筑法、城乡规划法、安全生产法等法律以及部分地方规范性文件也从不同角度对保障房屋安全作了规定，但这些规范系统性整合不足，相关内容不够具体。
要加强全面提升房屋安全水平的法治保障，一是继续完善房屋安全标准建设，严格执行城乡规划法的规定，将房屋安全间距、抗震设防、建筑高度、容积率等纳入控制性详细规划。二是通过强制约束、安全性标准、防灾减灾工程等手段，严格控制超高层建筑建设，降低超高层建筑面临的消防风险。三是加强房屋安全风险评估排查，严格整治违规拆改行为，老旧建筑在改造前必须进行结构安全评估，未经许可不得擅自改变主体结构。
统筹城市防洪体系和内涝治理。防洪体系和内涝治理是韧性城市建设的核心支柱，统筹城市防洪体系和内涝治理离不开法治保障。暴雨洪水集中，给城市防洪和内涝治理带来了严峻挑战。“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确提出，“建设源头减排、蓄排结合、排涝除险、超标应急的城市防洪排涝体系”。《国务院办公厅关于加强城市内涝治理的实施意见》对城市排水防洪工程体系、城市内涝治理作了专门规范。防洪法、能源法、黄河保护法等法律以及部分地方规范性文件也对防洪体系建设、防洪能力提升、洪涝灾害预防减轻等作了规范。
要加强统筹城市防洪体系和内涝治理的法治保障，一是积极贯彻《国务院办公厅关于加强城市内涝治理的实施意见》，严格执行现行法律法规及相关规章制度。二是针对城市自然灾害的特点和城市防洪与内涝治理的规律，制定自然灾害防治法，推动修订防洪法，并在未来修法时引入海绵城市、气候适应性城市理念，对新建项目的雨水渗透、调蓄设施等建设作出要求。三是政府部门应通过防洪与内涝治理协同联动、防洪内涝工程一体化建设，提高防洪内涝治理效能，降低防洪内涝治理成本，系统性提高城市应对洪水灾害的能力。四是应依法设置专业化、职业化和权责统一的应急管理机构，制定切实可行的防洪减灾应急预案，通过扩充资源总量和优化资源结构等方式，补齐应急保障设施“短板”。
切实维护城市公共安全。城市公共安全是韧性城市建设的“免疫系统”，维护城市公共安全离不开法治保障。现代城市不仅社会治安整体防控难度大，而且公共安全风险高，一旦遭遇突发事件，会直接影响到居民的生命财产安全、社会的稳定和谐。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》指出，“增强社会治安整体防控能力”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进城市安全发展的意见》指出，“全面提高城市安全保障水平，有效防范和坚决遏制重特大安全事故发生”。党的二十届三中全会《决定》再次强调，“完善社会治安整体防控体系，健全扫黑除恶常态化机制，依法严惩群众反映强烈的违法犯罪活动”。当前，我国已经形成了包括刑法、安全生产法、反恐怖主义法、突发事件应对法、消防法等在内的城市公共安全法律规范体系，为维护城市公共安全提供了坚实的规范依据。
要切实加强维护城市公共安全的法治保障，一是加强社会治安整体防控，强化智慧警务建设，健全快速反应机制；坚持和发展新时代“枫桥经验”，推动城市基层社会治理创新；聚焦重点领域和重点场所，开展常态化专项整治。二是坚持防患于未然的防治理念，推动城市公共安全应急模式向事前预防转型，从源头上严防严控极端案件、无差别暴力事件、群体性冲突等事件的发生。三是在城市发生重大突发事件时，要推进司法防控、社会心理防控、技术防控等整体防控，强化统筹协调，提高城市公共安全治理的系统性和整体性。四是开展“扫黑除恶”“清朗”“打拐”“护苗”等专项行动，严格执法、公正司法，充分发挥法治在韧性城市建设中的作用。五是深化人民检察院应邀参与生产安全事故调查机制，人民检察院通过参与城市公共安全事故调查，对符合公益诉讼立案条件的，及时立案办理。
建设安全可靠的韧性城市应以建设现代化人民城市为目标，认真践行人民城市理念，把人民群众的获得感、幸福感、安全感作为检验韧性城市建设成效的标准。韧性城市建设要以法治作为保障手段，确保城市具备应对突发状况的应急治理能力，面对风险的快速应对能力、适应能力和恢复能力，让法治为现代化人民城市建设提供坚实保障。
〔本文摘自《民主与法制》，作者杨雅妮，系兰州大学法学院副院长、教授。本文系2025年度重庆市社会科学规划（城市治理）项目“超大城市宜居环境建设和高品质生活水平提升研究”（2025ZL05）的阶段性成果。〕
