左海聪:简论自由贸易试验区的制度创新试验

作者: 时间:2018-10-15 11:14:23 来源: 浏览:158 次

2013年开始的自由贸易区试验,是在特殊背景下开展的一次改革开放试验,其核心是进行制度创新。本文简要拟阐述该试验的背景、目标和特色,分析该试验取得的成果,并展望未来的试验前景。

一、自由贸易试验区制度创新试验的

背景、目标和特色

(一)自由贸易试验区制度创新试验的背景

自由贸易试验区(以下简称自贸区)是改革开放35年后出台的国家战略,旨在进一步推动改革开放。这一战略出台的背景可以概括为两个方面:一是国际经济竞争加剧,我国面临美国主导国际经贸新规则创立的压力。美国主导的TPP和TTIP谈判进展顺利,新一代国际经贸规则呼之欲出,同时我国与美国、欧盟的BIT谈判也进入实质阶段,外资准入负面清单模式的采用已成共识。二是国内改革处于攻坚阶段,如何转变政府职能,营造国际化、市场化、法治化的营商环境成为重要的改革目标。

(二)自贸区制度创新的目标

与上述背景相对应,我国自贸区的制度创新目标也体现为以下两个方面:

1.探索厘清政府权力和企业权利的边界

自贸区制度创新的目标之一就是加快政府职能转变,从法律的角度来看,就是要厘清政府权力和企业权利的界限。

尊重企业的商事权利,意味着“法无限制即自由”或“法无禁止即可为”,也意味着要通过改革去掉以前法律中过时的对商事权利的限制。我们看到,自贸区制度创新中,便利企业开业,放开经营范围,加强事中事后监管,都体现了去规制、给企业放权的思想,并取得了较好的效果。

那么政府的权力如何行使呢?政府应该依据监管权力法定原则进行经济规制。各监管机构的权力范围完全取决于法律和行政法规的规定。“法无授权不可为”就是对监管权力法定原则的通俗表达。

监管权力法定原则与尊重商事权利原则具有密切的关系,商事权利是本源性的,监管权力是派生的,监管权力应该为商事权利提供服务和支持。这是两者理想状态下的关系。在我国,政府的经济规制权力得到强化,而企业的商事权利相对弱化。但改革开放的一个趋势就是政府监管权力不断减弱和企业商事权利不断扩张,而且两者的界限日渐清晰。

2.试验高标准的国际经济规则

虽然也存在环保、劳工、国有企业方面的创新试验,但投资、金融、贸易领域的制度创新是重点。

投资领域的制度创新,集中的体现就是负面清单和准入前国民待遇规则的适用、国家安全制度的实施。从行政许可的视角看,负面清单模式,就是从传统的逐一许可制到例外情形许可制(或原则上的备案制)的转变。

金融领域的改革,一方面是为人民币国际化清除法律障碍,另一方面,在加强资本市场国际化的同时,预防系统性金融风险。具体体现为资本市场的开放、资本项目可兑换、利率自由化、人民币的跨境使用、跨境资金流动监管制度的创新。

贸易领域,体现为海关征税和监管程序的便利化,创新空间较大。

(三)自贸区制度创新试验的特色

1.国内制度和国际制度创新的互动

自贸区的改革具有一定的综合性和整合性,是国际法和国内法的综合,是多个法律领域的整合。自贸区的法律改革覆盖到国内经济法(尤其是涉外经济法)、行政法、环境法、劳动社会保障法领域的改革,而这些领域又分别与国际经济法中的贸易、投资、金融、环境保护、劳工、竞争规则相重合,改革的目标既要实现国内制度创新,又要与国际经济法的高标准对接,呈现出国内法治与国际法治的良性互动。

2.中央和地方制度创新的联动

自贸区的制度创新试验具有较强的联动性,需要中央和试验的省市联动推进,但中央的推动是根本的、决定性的,地方主要是执行中央的决定和要求,通过制度创新获得可复制可推广的经验。改革创新事项中,贸易、投资、金融、海关、税收属于国家事权,自贸区行政管理、营商环境等属于地方事权。对于中央事权范围内的事项,自贸区必须执行国家法律和政策,但法律和政策没有规定或没有禁止的领域,仍然有较大的创新空间。

3.制度创新的载体具有特色

我国的自由贸易试验区既不同于发达国家传统的自由贸易园区,也不同于新兴市场国家的自由贸易园区,而是既包括了特殊关税监管区,又包括了非特殊关税监管区,其定位是改革开放的试验区和示范区,重在制度创新。

二、自贸区制度创新试验的成果

(一)倡导了一种法无禁止即可为的创新理念

自贸区改革是在我国法律体系基本建成的背景下进行的,改革必须于法有据,不得违反有效法律。创新也意味着要修改以前的过时法律,或者在法律未禁止的事项上进行创新。《中国(上海)自由贸易试验区条例》规定,凡是法律、法规、规章未禁止的事项,公民、法人和其他组织皆可在自贸试验区开展试验创新。这就为政府和企业在管理和经营中的创新确立了法律依据,而依据该原则开展制度创新具有很大的空间。

(二)取得了不少具体创新成果

自由贸易试验区的制度创新主要是在行政法规和部门规章范围内的行政权力运行制度创新以及企业的经营创新。上海自由贸易试验区运行不到一年,即有27项改革措施在全国或者部分地区复制推广,至2018年,上海自贸区复制推广的制度创新成果已达100多项。天津自贸区有15项创新经验向全国推广。

随着三部外商投资企业法的暂停实施和随后的修改,外商投资审批制度的改革得以实施。负面清单外资准入模式在自贸区实施,并逐渐在全国推行。这是自贸区最具实质性的制度创新之一。负面清单进行了若干次更新,最新的清单是2018年的清单,取代了2017年的清单。我国学界和实务界长期以来对在外资准入环节实施国民待遇持谨慎的态度,在自贸区内率先实施准入前的国民待遇并推广到全国,是我国外资引进政策和制度的一个重大转变。

金融领域,有若干重要创新。第一,设立自由贸易账户,对区外高度自由,在自贸区内形成与国内其他地区相对隔离、与国际金融市场高度融合的金融环境。第二,促进自贸区内投融资汇兑便利。第三,促进人民币跨境使用。第四,推动利率市场化,包括大额可转让存单发行的先行先试,放开小额外币存款利率的上限,等等。第五,构建金融风险防范机制。这一领域的创新较为谨慎。

贸易领域的创新最为繁复也最为细致。除了海关特殊监管区的一线放开、二线管住以及“国际贸易单一窗口”等各自贸区普遍实行的制度之外,还有很多具体的制度创新。例如,2018年发布的《国务院关于做好自由贸易试验区第四批改革试点经验复制推广工作的通知》中所包含的在全国推广的自贸区经验,在贸易领域就包括:“跨部门一次性联合检查”“保税燃料油供应服务船舶准入管理新模式”“先放行、后改单作业模式”“铁路运输方式舱单归并新模式”“海运进境集装箱空箱检验检疫便利化措施”“入境大宗工业品联动检验检疫新模式”“国际航行船舶供水‘开放式申报+验证式监管’”“进境保税金属矿产品检验监管制度”“外锚地保税燃料油受油船舶‘申报无疫放行’制度”等9项。

在政府职能转换方面的制度创新既包括事前的监管松绑,也包括事中事后监管的优化。在企业注册方面,实行注册手续一窗受理、一门式办理,注册资本实行认缴登记。在事中事后监管方面,设立企业信用制度,奖励诚信,惩戒失信;设立企业年度报告公示和企业经营异常名录制度;建立监管信息共享制度。自2015年开始,政府职能转变的制度改革主要演变为“简政放权、放管结合、优化服务”改革(简称“放管服”改革),即一场实现政府治理体系和治理能力现代化、处理好政府和市场的关系和保障广大人民根本利益的改革。“放管服”改革在全国如火如荼地开展,涌现了像浙江“最多跑一次”这样的先进典型。

三、自贸区制度创新的前景

自贸区的建设具有时限性,一般说在三年到五年内实现自贸区建设目标。但自贸区建成后,还需要深化建设,制度创新也不会停滞不前。

未来的制度创新重点仍然是国际国内并重。在国内政府职能转变方面,一是“放管服”改革会继续深化,“放管服”改革需要在全国范围内实施,但自贸区可以先行先试。二是各自贸区将根据自己的功能定位,进行各具特色的制度创新。陕西、河南、重庆、四川、湖北等内陆自贸区可以探索内陆改革开放和开放型经济建设的制度创新。

在对标高标准国际经济规则的制度创新方面,来自TPP的压力没有了,但特朗普政府的压力远大于奥巴马时期的TPP和TTIP,特朗普对外推行贸易保护主义,对内实行经济自由主义,发动了对华贸易战。与此同时,我国的“一带一路”建设稳步推进,对外自主开放步伐加快,都预示着我国涉外经济管理领域将有系列的制度创新。

(一)与“一带一路”建设相关的制度创新

2017年扩容的第三批自贸区中,陕西自贸区、重庆自贸区、河南自贸区会的功能定位都包含了“一带一路”建设的内容,例如,河南自贸区的功能定位就是服务于“一带一路”的现代综合交通枢纽、全面改革开放试验田和内陆开放型经济示范区。未来,这些自贸区的建设将与“一带一路”建设对接,在与“一带一路”沿线国家交往中进行国际经贸制度创新,例如,在国际货物买卖领域推动《联合国国际货物销售合同公约》的统一和正确适用,在国际陆路运输、铁路运输和航空运输领域更新相关国际公约或创设新的公约,在国际工程承包领域形成新的国际惯例,在国际银行商业担保领域推动国际惯例的适用和更新,在国际投资领域尝试建立新的投资保险机制,在争议解决领域尝试设立新的仲裁机制和司法协助机制。

(二)与我国自主开放相关的制度创新

随着中美贸易战的推进和我国自主开放步伐的加快,中央会不断在自贸区试验新的开放政策和国际规则。例如,在国有企业和补贴领域,我国可以考虑对比CPTPP的规则,自主进行制度创新,在维护我国国有企业基本制度的同时,根据国际规则在补贴和透明度等领域进行适当的调整。在投资领域,根据不断更新的负面清单对外资进行审查或备案。在关税方面,美国在贸易战中为广大企业提供了豁免申请和核准机会,使得数以百亿级的产品免征临时高关税;我国也可以考虑采用类似的制度。在金融领域也要不断加强金融日益国际化形势下的交易和监管创新。在贸易领域,则在增强贸易便利化上不断下功夫。

在应对中美贸易战方面,中国作为世界第一大贸易国和制造国,同时拥有巨大的市场成长潜力和广阔的发展空间,有信心与美国做持久的抗衡,并走向规则和利益的妥协与新平衡。自贸区是我国开放的最前沿,汇聚了一批先进企业,在中美贸易战中应该发挥重要作用。

此外,根据十九大的部署,有条件的自贸区还要进行自由贸易港的建设。