文/栾明璐 王丹
近年来，洛阳市检察机关通过创新办案机制、深化大数据应用、强化类案治理等举措，为优化未成年人行政公益诉讼诉前程序提供了有益实践样本。
2023年3月，最高检党组提出“高质效办好每一个案件”作为检察履职的基本价值追求。在此背景下，行政公益诉讼诉前程序通过“高质效”推动个案监督向类案治理延伸，破解行业性、区域性监管漏洞，实现“办理一案、治理一片”的监督效能，彰显了非诉监督的制度优势。
以洛阳市为例，2023年—2024年共办理未成年人行政公益诉讼案件155件，诉前检察建议整改率100%，体现了“抓前端、治未病”的治理效能。然而，实践中仍存在线索来源依赖刑事个案、调查核实碎片化、检察建议刚性不足等短板，制约了案件质效的提升。本文基于洛阳市实证数据，分析诉前程序的现状、堵点及优化路径，以期为完善未成年人行政公益诉讼制度提供基层样本与理论支撑。
一、未成年人行政公益诉讼诉前程序的概念及现状
（一）概念
未成年人行政公益诉讼诉前程序是指检察机关在发现涉及未成年人权益保护的行政违法行为后，通过诉前磋商、检察建议等方式，督促相关行政机关依法履行职责，保护未成年人合法权益的一种程序性机制。其核心在于通过非诉讼手段解决问题，旨在提高行政效率，节约司法资源的同时切实保障未成年人的合法权益。
（二）现状分析
近年来，全市检察机关发挥未成年人检察业务集中统一办理的优势，依法能动履行未成年人行政公益诉讼职能。根据洛阳市两级检察机关办案实证分析，办案呈现以下特点：
1.办案规模呈下降态势
2023年—2024年共办理未成年人行政公益诉讼案件155件，其中2023年121件，2024年34件，案件总体呈下降态势，降幅达71.9%。这一趋势得益于检察机关的积极履职和行政机关的有效配合，表明洛阳市在未成年人行政公益诉讼领域取得了显著成效。
2.诉前检察建议保持高位
立案后经磋商终结案件的42件，占立案数的11.5%，以更高效的方式实现公益保护的目的；提出诉前检察建议113件，经诉前程序督促，行政机关均自主纠正或履行相应职能，回复整改率达100%。
3.办案仍以传统领域为主
办理经营场所违规接待未成年人、校园周边安全等传统领域案件140件，占总数的90.3%；积极稳妥拓展密室剧本杀、出售盲盒等新类型案件15件，占比约9.7%，虽数量较少，但体现了新兴领域对未成年人保护的新挑战。
4.部分案件呈现地域化分布特征
酒吧、网吧、酒店违规接待未成年人案件以城市区为主，占55.6%；适龄未成年人辍学案件则以县城居多，占69.2%。这一分布特征反映出市区娱乐场所更为集中，而县城教育资源相对匮乏的现实情况。
5.综合履职成效显著
检察机关在办理涉未案件时，同步审查未成年人民事、行政权益及公共利益是否遭受损害，实现案件线索跨领域转化与未成年人权益全方位保护即是综合履职。两年来，洛阳市在涉未刑事案件中发现公益诉讼损害线索，进而开展综合履职，办理未成年人行政公益诉讼案件133件，占立案数的85.8%。这表明，检察机关通过“一案多查”，打破了传统办案领域壁垒，在未成年人保护中实现了行政公益诉讼线索的高效挖掘与精准转化。
二、 司法实践层面存在的问题
近年来，洛阳市检察机关在未成年人公益诉讼案件办理中，高度重视案件质量与监督实效，通过加强组织领导、优化办案机制、强化专业培训等举措，积极探索“一案多查”模式推动未成年人权益保护与社会治理深度融合，案件办理效果显著提升，多起案件被评为全国、省级典型案例，诉前检察建议整改率达100%，充分体现了“源头性治理”的监督效果。然而，通过对2023—2024年所办案件进行实证分析，发现仍存在以下几个问题，一定程度上制约了未成年人行政公益诉讼诉前程序的效能发挥。
（一）线索来源单一
洛阳市155件未成年人行政公益诉讼案件中，147件线索来源于刑事案件办理中发现，占比高达94.84%，而通过专项活动监督等履职途径发现的案件仅8件。这一数据折射出未成年人保护领域线索来源过度依赖刑事司法程序的现象，这与生态环境等领域通过行政执法信息共享平台、新闻媒体和社会舆论反映、国家机关、社会团体和人大代表、政协委员转交等多元化线索获取路径形成鲜明对比。在司法实践中，基层检察机关受制于传统人工检索、卷宗比对等手段，线索发现以“一案一查”的个案式筛查为主，导致办案中存在未成年人公共利益受损线索识别不及时，行政公益诉讼启动节点滞后的问题。例如，某区在办理涉未刑事案件中发现有未成年人在义务教育阶段辍学的情况，但承办检察官并未察觉到案情中潜藏了行政公益诉讼的案件线索，未能及时同步审查教体局履职缺位的问题，直至邻县启动同类行政公益诉讼程序才发觉该法律风险并开展相关工作。
（二）调查核实不够深入
笔者整理分析发现，洛阳市155件未成年人检察公益诉讼案件，23件案件启动了独立调查程序，其中5件通过《调取证据通知书》向行政机关调取证据，且均局限于个案使用。以Y区办理的文广旅局怠于监管网吧容纳未成年人案件为例，检察机关仅依托2起未成年人盗窃刑事案件锁定酒吧违规接待事实，却未对网吧经营者法治认知水平进行实地走访，未调取行政机关监督普法台账，亦未核查“禁止未成年人进入”标识的实际张贴率。这反映了许多基层检察机关调查核实证据链条碎片化，无法系统性验证行政机关是否全面履职或持续整改，未深入剖析行业监管漏洞的问题根源，难以形成长效治理，削弱诉前程序督促实效。
（三）检察建议刚性不足
检察机关在制发检察建议时存在以下突出问题导致刚性不足。一是检察建议质量不高。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第七十五条，检察建议应包含明确的事实、法律依据和建议的具体内容，但实践中部分基层检察机关制发的建议存在事实不清、证据不足、建议笼统等问题，缺乏针对性和可执行性。例如，某区检察院在办理酒吧违规接待未成年人案件时，仅笼统提出建议“依法履行市场监管职责”“加强宣传”“建立长效机制”，未明确具体整改措施，导致行政机关在整改过程中因检察建议可行性不高或缺乏明确指引，整改措施流于形式，削弱了检察建议的督促实效。二是监督效能不足。部分检察机关因过度依赖行政机关的专业性，恪守检察履职边界，将检察建议局限于程序性指引，未能充分发挥其法律监督属性。这种“信任有余、监督不足”的做法，导致行政机关对检察建议的落实缺乏动力，甚至出现检察建议“一发了之”的情况仍然存在。例如，L区检察院针对餐饮行业违规雇佣未满16周岁未成年人的问题，2023年通过磋商结案后，2024年又因同一问题提出诉前检察建议。这种同一问题反复立案的现象，不仅降低了检察机关在诉前程序的司法权威，也暴露出监督刚性不足的短板。
（四）办案质效不高
在未成年人行政公益诉讼诉前程序中，办案质效不高主要表现为两方面。一是同质化案件治理效能不足。最高检提出“三个善于”，主要是推动解决实践中存在的“就案办案、机械司法”的问题，要求检察机关深入剖析个案折射的社会问题及问题的主要矛盾，推动从“个案监督”向“类案监督”延伸。但部分基层检察机关对此理解不深、落实不到位。例如，2023—2024年洛阳市办理的酒吧、网吧、酒店违规接待未成年人案件达72件，占比高达46.5%，但却均未能通过类案监督推动行业性、区域性系统治理，导致同类问题反复发生。这反映出基层检察机关在通过类案监督推动社会治理方面存在短板，未能充分体现“高质效办好每一个案件”的质效要求。二是办案力量与专业能力不足。基层检察机关普遍存在“案多人少”的现实困境，而未成年人案件办理需投入更多调查、回访精力，进一步加剧了资源紧张。此外，办案人员对未成年人保护特殊政策理解不深，在运用大数据筛查线索、了解行政部门职能、研判行业监管漏洞等方面专业素养不足，部分案件因欠缺未成年人社会调查或对特殊政策理解不透彻，导致办案质量不高，行政机关最终整改效果不佳。
三、未成年人行政公益诉讼诉前程序的优化路径
近年来，洛阳市检察机关通过创新办案机制、深化大数据应用、强化类案治理等举措，为优化未成年人行政公益诉讼诉前程序提供了有益实践样本。然而，面对新形势、新挑战，仍需从以下四个方面进一步推动未成年人行政公益诉讼诉前程序更加规范、高效运行。
（一）提升线索发现能力
一是深化大数据法律监督模型应用。目前，最高检已上架涉及校园周边治理、食品药品安全、事实无人抚养儿童等领域的72个法律监督模型，为未成年人权益保护线索的智能筛查提供了技术支撑。例如，洛阳市洛龙区检察院“强制报告履职监督大数据模型”在全省推广应用后，洛阳市强制报告比例从10.4%提升至88.5%，省内各地增幅均超60%。基层检察机关应深化与建模单位的技术协作，借鉴先进经验，通过案例分析与经验交流，提升干警数字化线索筛查能力。二是构建类案办理协同机制。借鉴最高检“南四湖专案”经验，以“组团方式”统一办案，凝聚监督合力，推动综合治理。具体到司法实践中，针对洛阳市各辖区普遍存在的娱乐场所违规接待、校园周边食品安全等问题，可以由市院制定专项监督方案，统筹全市未检力量，建立“市院领办+县区主办”机制，通过市县联动排查、统一取证标准，批量制发检察建议，实现同类违法情形全域治理。三是创新普法宣传体系。依托“洛小未”检察品牌，制作行政公益诉讼典型案例动画，利用政务新媒体矩阵扩大传播效果；通过送法进校园、进社区活动，以案释法，将检察机关的行政公益诉讼职能融入中小学法治课程和社区普法活动；设立“未成年人权益观察站”，发放线索举报指南，动员密切接触未成年人的群众积极参与，提升线索发现的公众参与度。
（二）深化调查核实能力
一是以《检察公益诉讼法》立法为契机夯实调查权限。2024年2月，《检察公益诉讼法（建议稿）》起草完成，并于同年4月被列入《全国人大常委会2024年度立法工作计划》预备审议项目。该法将明确检察机关调查取证的方式和保障措施，为解决法律供给不足、制度协调性不足等问题提供立法支撑。建议以此为契机，结合未成年人保护领域特点，制定未成年人检察公益诉讼专门立法或设立专门章节，规定调查核实工作指引，重点明确经营场所违规接待未成年人、新兴业态等领域的调查权限和程序要求，确保调查工作既符合立法精神，又体现对未成年人的特殊保护。二是创新科技调查手段。充分利用“益心为公”志愿者检察云平台，招募教育、心理等领域志愿者参与案件调查。同时，强化技术调查手段，运用无人机航拍、热成像等技术对校园周边环境、网吧娱乐场所开展立体化取证，提升证据收集能力。三是深化行政检察协作。建立与教育、公安、市场监管等部门的常态化协作机制，在校园安全、食品安全、网络保护等领域开展联合调查。针对突出问题，邀请行政机关专业人员参与调查，发挥其专业优势。例如，洛阳市老城区通过开展“校园食品安全”专项监督活动，联合区市场监督管理局对辖区学校开展食材抽样检测，通过行政机关专业力量补强证据效力。
（三）加强检察建议刚性
一是提高检察建议质量。检察建议的刚性首先取决于其质量。检察机关在制发检察建议前，需深入调查，精准剖析问题症结，提出具体、可操作的整改建议。例如，洛阳市伊川县检察院在办理的督促整治网吧、电竞酒店违规接纳未成年人行政公益诉讼案件中，通过实地走访网吧、电竞酒店、调取场所交易记录、磋商座谈理清责任主体、公开听证全面示证等方式，全面摸排经营场所违规接纳未成年人的现状及监管漏洞，提出“开展专项集中整治”“完善监管制度形成长效机制”“凝聚社会力量加强宣传”等具体、可操作的检察建议。该案办理程序规范、建议内容精准，被评为全省“未成年人网络保护综合履职”典型案例，其经验做法在全省推广，为其他地市检察机关办理同类案件提供了有益借鉴。针对行政机关整改过程中遇到的困难，检察机关可通过召开磋商会、听证会等方式，协同研究解决方案，并督促建立长效机制，如定期巡查制度、未成年人保护举报热线等，防止问题反弹。二是以“诉的确认”提升监督刚性。“诉”是检察公益诉讼制度的核心，也是制度现代化发展的基石。检察建议的刚性不仅体现在建议内容的质量上，更依赖于对整改落实的监督力度。对于反复督促仍不整改或整改不到位的行政机关，检察机关应果断提起行政公益诉讼，通过“诉的确认”强化监督刚性。具体而言，在司法实践中，若行政机关在收到检察建议后仍未采取有效措施，检察机关可通过诉讼确认其违法履职行为，并请求法院判令其依法履职。通过诉讼的威慑力，倒逼行政机关重视检察建议，推动问题彻底整改。
（四）提升案件办理质效
一是充分理解并转变办案理念。每一名员额检察官都应当以“高质效办好每一个案件”为价值追求，学深悟透“一取消三不再”的实质化精神，以最高检提出的“三个善于”和“十个维度”为指引，切实转变办案理念，推动案件办理从个案监督向类案治理延伸。一方面，通过践行“三个善于”，深入挖掘个案线索背后的行业监管漏洞和社会治理问题，实现司法办案政治效果、法律效果与社会效果的有机统一。另一方面，以“十个维度”为标尺，注重办案的全面性和精准性，确保每个环节都经得起检验。例如，洛阳市涧西区检察院在办理校园周边产品监管不到位案件时，突出“实度”导向，注重亲历性调查，通过产品抽样检测、调取进货销售记录、询问经营者和消费者等方式，全面核实“三无”产品的生产、销售情况，确保事实清楚、证据充分，推动办理质效全面提升。二是提升办案能力。检察机关可以定期开展专项培训，深入解读与未成年人保护相关的法律法规和政策文件，帮助办案人员夯实专业基础，快速掌握核心要点。同时，办案人员应主动学习研究典型案例，提升大数据筛查、行业监管漏洞研判等专业技能，持续强化自身能力建设。此外，借鉴洛阳市院领办的文物保护办案经验，针对未成年人案件的特定领域，统一办案规范，制作办案指引和证据标准，形成可复制推广的类案办理样本，提升案件办理的标准化和高效化水平。三是完善跟踪整改质效评估体系。将行政机关整改率、未成年人权益恢复度等纳入评估指标，定期开展“整改效果回头看”，全面核查整改落实情况。对敷衍拖延、整改不到位的，及时跟进监督，必要时提起行政公益诉讼，确保问题彻底解决。
(作者简介：栾明璐，河南省洛阳市瀍河回族区人民检察院党组书记、检察长，四级高级检察官；王丹，河南省洛阳市瀍河回族区人民检察院第三检察部五级检察官助理)
