习近平总书记 2019 年 9 月 18 日在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲 话， 明确了黄河流域生态保护作为重大国家战略的定位，为黄河流域生态保护和高质量发展指明了方向。 黄河流域生态 保护正立足于新的时代背景和 历史起点，处在总结经验、深化探索、改革创新的发展阶段。 司法保护作为黄河流域生态保护的最后一道屏障， 流域的司法协作也彰显出了高起点、高标 准、高品质的时代特征。 黄河流域生态保护司法协作要在协作 主体、协作权能、协作方法和协作制度等方面加大改革创新力度，推动形成满足现实 需要、凸显流域特色、协作 体系完备的治理体系，以司 法协作改革创新助推黄河 流域生态保护。
- 黄河流域生态保护 司法协作改革创新的时代背景
黄河流域生态保护上升为重大国家战略，是“五 位一体”总体布局和“四个全面”战略布局在生态建设领域叠加应用的结果。 习近平总书记强调，生态兴则文明兴， 生态衰则文明衰。 中央层面顶层设计的提升强化，着力于黄河流域生态保护战略定位的校准明确， 省级层面司法政策的协调统筹，着力于中央改革精神的传递贯彻，基层层面多种形式的司法协作行动，着力于司法协作法规政策的贯彻落 实。 多层级司法机关的协作配合， 构成了黄河流域生态保护 司法协作改革创新的时代背 景。
（一）中央层面顶层设计的提升强化 黄河流域生态保护重大国家战略的提出， 是十八大以来我国改革发展顶层设计不断提 升强化的结果， 是新时代系统性、整体性、协同性改革方法论的具体运用。2020 年 6 月 5 日， 最高人民法院发布了《关于为黄河流域生态保护和高质量发 展提供司法服务与保障的意见》，首次在中央司法政策文件 中提出流域司法协作的理念， 要求建立黄河九省区人民法院 环境资源司法协作机制， 构筑跨域立案诉讼服务、 重大疑难复杂案件法律适用协商、 流域 司法事务一体化协作等工作制度， 建设契合流域生态治理需要、覆盖司法全领域流程、紧密协调对接的流域司法协作体系。 中央顶层设计的提升强化， 推动黄河流域司法治理由以往 较为偏重于各管一段的板块化状态， 朝着各区段相互间紧密 横向联系并实行协同合作的新格局加以转变。
（二）省级层面司法政策的协调统筹 在中央顶层设计方针指导下， 黄河流域多地省级法院围绕生态保护跨区域司法协作的主题， 就省域内各地方法院间的协同配合， 以及沿黄相邻省 域法院间的合作开展进一步的规划部署。 甘肃于 2020 年 1 月 8 日发布了全国首个省级法院制定的为黄河流域生态保护提供高质量司法服务和保障的司法文件， 文件提出加强省内沿黄流域专属法院与矿区法院、 林区法院等跨行政区划法院之间的协调， 健全黄河上游与其支流间司法保护的协同机制， 完善法院间协作的信息共享平台；同时，明确“依法协作、友好 协商、优势互补、联动发展”的司法协作原则， 积极开拓与青 海、四川、宁夏、陕西、内蒙古等沿黄河流域相邻省份法院的横向协作渠道， 推进省域间黄河 流域生态保护司法协作的开展。 河南法院系统就黄河流域生态保护， 分别推行了省内黄河干流流经地市间的生态保护司法协作，以及与省公安厅、省检察院、 省水利厅等机构间的跨部门协同合作， 三门峡等沿黄八地市还就黄河流域生态环境司法协作进行集中研讨交流， 进一步达成了开展司法协作、推进联防联控的目标共识。
（三）基层层面多种形式的司法协作行动 基层法院通过自主协商推进的多方位协作行动， 在整体法院协作体系中占据基础性地位。 在当前协同推进黄河流域生态保护的改革实践中， 多地基层法院所实施的跨区域、跨 领域、跨部门的司法协作活动， 展现出切入具体、较为活跃、 形式多样的发展动向。 河南省台前县法院结合本地黄河流经的区位现状， 加强所辖县域与对岸山东省梁山县域 就黄河生态保护的司法协作，联合濮阳市黄河河务局， 于 2020 年 4 月 22 日在全国率先设立跨省域黄河生态环境司法保护基地， 推行跨省 域环境资源案件巡回审判， 建设左右岸、 上下游模式的司法协同推进机制。 2020 年 6 月 10 日 ， 沿黄两地法院——陕西省韩城市法院与山西省河津市法院， 联合签订了《韩城 - 河津法院区域司法协作备忘录》，就黄河流域生态保护涉及的诉源治理、诉讼服务、审判执行、智慧法庭等多个方面开展跨区域协作，着力构建全方位、多领域、 深层次的法院间协作模式。
二、 国内其他流域司法协作的实践经验
近年来， 我国多个流域 的司法机关开展了司法协作的改革实验，诸如长江流域司法协作规范的缔结与实践，钱塘江、瓯江流域司法协作平台与机制建设，闽江、九龙江流域司法裁判标准区域一体化建设等。相关流域生态司法协作方面的实践探索， 为黄河流域生态保护司法协作的推进提供了制度和实践样本。
（一） 长江流域司法协作规范的缔结与实践 长三角地区的司法协作不仅在整个长江流域乃至全国范围内区域性司法协作建设都处于引领位置，尤其是在相关协作规范的缔结与实践方面积累了较多的经验，在全国起到了示范作用。2008 年 10 月，沪苏浙三地高院签订《长三角地区人民法院司法工作协作交流协议》， 此后每年长三角地区法院皆定期举办司法协作工作会议，就跨域立案、纠纷联调、司法互助、法律适用等多方面事务探索试行协作 机制，并搭建联席会议、信息数 据网等协作平台。 2018 年 6 月， 沪浙苏皖四地十二家基层法院联合签署《长三角环境资源司法保护协作备忘录》， 筹划设置司法协作联络处及举办司法协作论坛，建立重大案件联动办理机制和法院间信息共享机制，强化跨区域宣教联动平台建设，协力推进长三角生态风险源头防控。 2018 年 9 月， 长江经济带的 11 个省、市及青海省高级人民法院签署了《长江经济带 11+1 省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议》， 决定探索开发长江经济带环境资源案件跨区域立案制度，组建整合了各地方法院专家库的长江经济带环境资源审判共享专家库，设立用以推行恢复性环境司法的长江上、 中、 下游环境司法联合修复基地，并明确协作工作会、协作领导小组、信息化协作平台、联合专项攻坚等作为协作框架协议的具体实施手段。
（二）闽江、九龙江流域司法协作平台与机制建设 福建省依照共享、互补、协调、创新的改革理念，将生态司法协作与区域性协同发展共同布局、综合推进，采取流域环境 资源案件集中管辖、流域环境资源恢复性司法、流域执法司法协作联动等改革举措，协同推进闽 江、九龙江、敖江等流域协作平台与机制建设。 2019 年 7 月，福 建省内厦门、漳州、泉州、龙岩四地法院联合签署《关于推进闽西南协同发展区四地法院护航九龙江流域的生态司法协作框架意见》， 共同推行司法与河长办联动协作、流域环境资源案件通报、 生态修复 + 绿色社区矫正、 生态司法集中体验基地等流域司法协作举措。 同年 8 月，福建省内福州、三明、莆田、南平、宁德五家中院签署《关于推进闽东北协同发展区五地法院闽江、敖江流域生态司法保护协作框架意见》， 明确类案同判、 跨域管辖、司法服务等十大协作机制， 确立联席会议、交流联络、督办预警等协作保障制度，完善环境资源司法组织、制度、保护与共治四大协同体系。
（三）钱塘江、瓯江流域司法裁判标准区域一体化建设 浙江于 2020 年开启省内瓯江和钱塘江两大流域环境资源、司法协作运行机制。 包括浙江丽水市龙泉、莲都、青田、缙云、云和五地法院与温州市鹿城、龙 湾、瓯海、乐清、永嘉五地法院联合签订了《关于构建瓯江流域生态司法保护协作机制的意见（试 行）》，以建设一体化司法协作机 制为目标，协同推进环资案件辅助性事务跨域委托协助、环资案件专家陪审员整合共享以及生态司法集中体验基地设置，加强流域内环资案件类案统一裁判、 跨行政区域管辖和协作联动对接。 浙江省内钱塘江流经的杭州、宁波、嘉兴、绍兴、金华、衢州 6 地中级法院签署《钱塘江流域环境资源司法协作框架协议》， 对外发布了《钱塘江流域环境资源司法协作宣言》， 宣告及强调了平等开放、区域一体的司法协作原则，在审判事务、裁判标准、 审判资源和司法宣传等四方面提出协作的具体举措，包括推行 跨域重大案件一体化处理制度， 对生态环境修复、禁止令、劳务 代偿、第三方治理以及其他辅助性事务实施跨区域委托协助，并针对流域内生态环境和自然资 源的修复探索试行跨区域生态 赔偿资金统筹使用制度。
三、 黄河流域生态保护司法 协作改革创新的对策建议
治理黄河，重在保护，要在 治理。 习近平总书记强调，创新是第一动力。 对黄河流域生态保 护来说，就是要通过公正司法凝聚改革共识、 做好顶层设计、推动制度创新、 引领改革发展，开 创性地进行全流域法治体系的再造。 法治是治理黄河的基本方式。 我们要抓住黄河流域“大保 护、大治理”的有利机遇，在司法协作体制机制和平台的改革创 新上下功夫， 推动开展更有特色、更加创新、更为高效的协作机制和协作平台。
（一） 改进多层级协作体制架构 黄河流域生态保护司法协作 体制机制的改革创新， 有赖于对多层级协作主体相互间关系加以厘清， 并以此为基础对多层级司法协作体制架构予以改进。 传统上设置的司法多层级， 上下级联 系以司法政策制定、 司法人事管理、司法绩效管理为主要内容，自上而下的管理带有较为鲜明的等级制色彩。 流域生态保护司法协作是流域内司法主体平等、 开放协商的结果， 它内在地要求发展横向平行间的协作联系， 摆脱来自高层级不当的政策干预， 从而拓展司法主体进行协商协作的空间和领域。因此，要明确放手地方司法机关开展协作创新的立场和宗旨， 高层级司法机关不对协作的范围和领域加以固定和限制， 高层级司法机关可以通过裁判机制对地方生态资源案件的裁判尺度进行统一， 通过协商治理机制对地方生态资源诉讼服务和司法 管理加以推广应用。
（二） 优化各协作主体权能设计 建设具有自主性和能动性的流域生态司法协作，要求对流域司法权能进行深刻的调整与变革。 结合国家机构扁平化的演进动向，开展向司法裁判主体单元下放权力，赋予它们在实体规则和程序规则方面的创制权能。 通过试行流域内环境资源判例及援引制度，明确判例法源地位和法律效力，统一证据判断标准与法律适用尺度，推进流域内环境资源案件同案同判；赋予流域司法机关开展裁判规则创制的权能，加强流域内新类型环境资源案件裁判规则的创新供给，推进流域内环境公益诉讼和生态损害赔偿诉讼裁判规则的创制及相关诉讼流程的优化。
（三） 加快地方间协作制度创新 黄河流域生态保护司法协作要将凸显本流域生态治理特色作为发展导向，紧密结合生态司法制度具体环节，在制度设计及其实施各方面彰显黄河流域治理特色。 推进黄河流域生态司法协作，要明确其施策重心和阶段性目标，要在以往地方间协作实践的基础上，继续深化传统的执行协作，健全跨流域的一体化执行工作机制；紧密配合国家推行跨域立案的新形势，扎实开展黄流流域环资案件跨域立案协作，切实保障流域内相关主体能够异地提起环境资源诉讼，制定更高服务标准、更高服务效能的流域性跨域立案标准规范；加快推进辅助性事务跨区域协作，推进高效化的环境资源案件鉴定 协同机制，加大在公益诉讼主体资格权益保障、 环境损害赔偿、 流域生态恢复等方面的制度创 新力度，推动形成引入前沿性改革理念并走在法治改革前列的流域生态司法协作模式。
（四） 建立协作执行和监督机制 为保障双边或多边生态保护司法协作协议有力有效的执行，要采取具体明确的执行监督措施，从协作协议本身、协议配 套制度、外部监督机制等多个方面加以保障。 协作协议本身要明确及细化执行保障内容，设计相应的执行保障条款，包括规定目标责任制， 划定时间表和路线图，设定协议目标达成所需的阶段和步骤，勾画协议所要达成目标的具体状态；各协作方内部要强化协作协议的执行，各协作方要发布相关管理制度，明确专人负责，提供内部协同以及资金设备等方面的保障；引入外部监督机制，可以确立各协作方共同的上级机关作为监督方，搭建协作推进的意见反映和纠纷解决平 台，对不遵守协议的行为加以约束并给予适当的惩戒。 总之，要综合内外多方面执行监督举措， 保障协作协议作为司法治理法律规范来源的地位，并保证其生成正式而严肃的规范效力。 ［作者为河南省社会科学院法 学研究所副所长、研究员。 本文为 河南省社科院 2021 年度创新工 程重点项目《黄河流域生态保护 与高质量发展执法问题研究》（批 准号：21A18）的阶段性成果之一］
