文/苏哲 王小丽
“诉源治理”是指社会个体及各种机构共同采取措施对矛盾纠纷进行预防和化解,使潜在的矛盾纠纷及已出现的矛盾纠纷得以调和，从而避免或者减少诉讼纠纷，是实现矛盾纠纷预防调处化解的重要实践，对于建设更高水平平安中国具有重要意义。
一、诉源治理的含义及演进
“诉”指的是诉讼案件，“源”指的是矛盾纠纷的源头，这一词最早出现在《中国审判》2015年22期的一则报道中。该报道指出，四川省蒲江县人民法院探索出“诉源治理、诉前分流、诉中调判、诉后回访”的矛盾纠纷化解新模式。2016年，成都市法院明确提出“诉源治理”概念，并且在实践中取得了良好的效果，从源头上减少了矛盾纠纷，缓解了法院“案多人少”的矛盾。2019年2月，最高人民法院在《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》中提出，进一步深化多元化纠纷解决机制改革要重视诉源治理工作，并将之在全国范围内推广开来。2021年2月19日，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过了《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，强调法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。要坚持和发展新时代“枫桥经验”，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量，为全国进行诉源治理改革指明了方向。
总的来说，“诉源治理”是指社会个体及各种机构共同采取措施对矛盾纠纷进行预防和化解,使潜在的矛盾纠纷及已出现的矛盾纠纷得以调和，从而避免或者减少诉讼纠纷，是实现矛盾纠纷预防调处化解的重要实践，对于建设更高水平平安中国具有重要意义。作为党领导下的国家审判机关，人民法院在诉源治理中肩负重要职责，必须把加强诉源治理工作切实抓紧抓好。
二、建安区人民法院诉源治理工作现状及做法
（一）工作成效
近年来，河南省许昌市建安区坚持以习近平中国特色社会主义思想为指导，认真落实《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，通过创新发展新时代“枫桥经验”，采取党政主导、部门联动、源头防范、诉非衔接、多元共治、司法保障等举措全面推进诉源治理，切实把矛盾纠纷化解在源头，确保“小事不出村，大事不出乡，矛盾不上交”。2022年，该区涌现无诉讼、无信访行政村（社区）56个，占全区行政村（社区）的14.58%。
2020年，建安区委、区政府两办印发《关于建立诉调对接多元化解机制实施方案》，建安区人民法院通过打造“制度保障、重心前移、非诉分流、实质化解”的“1+5+X”具有“建安特色”的一站式多元解纷机制，强化矛盾纠纷在诉前或一审中实质化解。2022年，建安区委制订《关于依法推进诉源治理的实施方案》，法院及时跟进，采取“1+3+5+X”的网格化诉源治理模式，把诉源治理工作和一站式多元解纷两网融汇拓展，实现诉源治理从“法院主推”到“党委主抓”的提升转变,在预防化解纠纷方面取得了明显的效果，得到了建安区党委政府的认可。2020年6月份以来，建安区诉源治理中心共接收诉前调解案件20171件，调解成功10827件，调解成功率达53.68%。建安区人民法院诉源治理工作经验多次被《法制日报》《人民法院报》《河南法制报》宣传报道，“某建材城与400余家商户房屋租赁合同纠纷案”被评为2021年度全省十大调解案例，该案例被写入河南省高院工作报告。“1+3+5+X”网格化诉源治理机制被评为2022年河南省法治化营商环境创新案例。一站式建设和诉调对接中心建设也被中国法学会、陕西省法学会、甘肃省法学会学习推广。
（二）推进措施
1.强化组织领导，落实主体责任。成立建安区诉源治理工作领导小组，组成由区委副书记任组长，政法委、公安局、法院、检察院、司法局一把手任副组长，相关职能部门分管工作的负责人为成员的诉源治理工作领导小组，并出台《关于依法推进诉源治理的实施方案》，把诉源治理工作纳入全区平安建设工作体系。2020年建安区人民政府和许昌市建安区人民法院印发《关于建立府院联动工作机制的通知》，推动形成“党委领导、政府主导、多方参与、司法推动、法治保障”的工作格局，构建“源头预防为先，非诉机制挺前，法院裁判终局”的源头治理工作机制。将万人成讼率、调处成功率、案访比等指标作为考评内容，与评优评先、“五星”支部创建挂钩，奖勤罚劣，调动各行业主管部门和各基层单位参与诉源治理工作的积极性，形成上下联动、共同推进的工作合力。
2.建立内部工作机制，完善诉调对接机制。建安区先后制定《建安区诉源治理和诉调对接工作规则》《建安区诉源治理及诉调对接多元化解工作流程》等工作制度，建立依法依规科学规范的工作运行机制。探索建立案件先行鉴定、保全、调查机制，一键转换诉讼程序，全程无纸化流转。对于通过当事人申请、党委政府指派、信访或其他相关部门委托等方式进入调解中心的各类纠纷，由诉调对接中心的工作人员甄别筛查，统一登记后指派，具备调解条件的分流到相应调解站、室或行业调解组织，不符合条件的转相关部门处理；对到法院诉讼的案件，符合立案条件但未经过诉前调解程序的，诉调对接中心进行分析研判，认为可以通过调解方式解决的，及时分流至调解室或相衔接的行业调解组织及调解站、室进行调解。对调解不成的案件，由专职调解人员根据案件性质、标的大小、难易程度等因素进行甄别确认，实行繁简分流，简单案件直接交由速裁庭速裁快审。现建安区人民法院吸纳引入专家学者、律师、公证员、鉴定员、人大代表、政协委员、基层工作者等特邀调解员29人，村级联络员353人，确保案件在三级调解网顺畅流转并引导当事人选择适当的化解方式。
3.组建专职调解队伍，着力化解矛盾纠纷。区委政法委经过研究决定，由区法学会负责，采取提名推荐、考察筛选方式选聘调解员，把15名有一定法律基础知识、有实际工作经验、有业务专长特点、热爱调解事业、公道正派、廉洁自律的同志聘任为人民调解员，充实到区诉源治理中心和人民法庭诉调对接工作站。广泛吸纳社会力量，采取邀请“两代表一委员”
“五老人员”、城乡社区工作者等人员的方式，深化“一村（居）一支人民调解员队伍”工作机制建设，聘乡镇、村诉源治理站、室专职调解员、联络员455人；同时，特邀许昌学院法学专家，银行业协会、保险业协会工作人员，专业律师，公证员等资深专业骨干20多人，参与诉源治理调研、疑难案件研判工作等，建强专职调解队伍。
4.建立规章制度，规范管理机制。区诉源治理中心分设接待服务、立案登记、案件分流、调解、听证、速裁、司法确认等窗口，兼有心理咨询、法律咨询援助、帮扶救助、疑难复杂案件会商、案件评查终结等功能，各司其职，相互配合。制定《建安区诉源治理和诉调对接管理办法》《人民调解和特邀调解制度》，建立周例会、月总结、季研讨、半年表彰、年度考核制度，适时开展互动交流、集中培训。建立微信公众交流平台，通过建立短信群、微信群，定期推送调解典型案例，及时发布各类法治信息，畅通上传下达交流渠道。
5.建立工作指导机制，提升调解业务能力。建立落实人民法庭全面对接的“法官进网格”机制，实行“全员进格、一员多格”，进行精准指导，推动工作不断深入；采取集中授课、案例评析等方式进行业务培训，规范调解行为，提升人民调解员的专业能力；进行有效监督，对调解过程中存在违规行为的及时批评教育、责令改正，不胜任职务的建议清退。
（三）创新措施
1.网格治理，深度拓展。建安区人民法院将“1+5+X”一站式多元解纷模式成果提升拓展，有机融入区诉源治理网，探索出“1+3+5+X”的网格化诉源治理模式。“1+5+X”一站式多元解纷模式，是在区法院设立一个诉调对接中心，在5个基层法庭设立诉调对接工作站，加X个行业、企业等调解对接站（点），建立诉调对接、一站式多元解纷机制。“1+3+5+X”的网格化诉源治理模式，即在区法院成立建安区诉源治理中心（在诉调对接中心挂牌），在乡(镇)设立诉源治理工作站，村（社区）设立诉源治理工作室，形成一张网全覆盖；在乡(镇)、村（社区）站、室，实施“三员”组合，即:常驻巡回法庭指导员（法官或法官助理）、诉调对接联络员（包驻公安警察或网格员）、特邀调解员（聘用“五老”人员），分别组建站、室诉源治理团队，纳入诉源治理网格；5个人民法庭关口前移，负责辖区诉源治理站、室工作制度规范、调解员培训和业务指导；联合银行业协会、保险业协会、公安交警、民政、工会、侨联等X个行业部门与诉源治理网衔接，形成党委政府主导、社会广泛参与、法院指导服务的合力解纷大格局。目前,建安区16个乡镇办已设立诉源治理工作站16个，386个村居委会设立诉源治理工作室386个，调解员共计455名。
2.“诉调联动”，力度强化。区法院以诉讼服务中心调解平台作为人民法院参与诉源治理、开展分流对接总枢纽，与基层、重点行业领域形成预防化解链条，强化“诉调联动”解纷关口把控。对站（室）受理的矛盾纠纷需要联调的，采取“多调联动”措施，强化矛盾纠纷前端化解；对起诉到法院的纠纷，开展分流引导、诉调衔接、调裁对接、登记立案、繁简分流工作。立案庭和基层法庭，积极向当事人宣传诉前调解“低成本、省时长、较简便”的优势，引导当事人首选调解方式。充分发挥建立的“一体化金融解纷中心”“一体化道交解纷中心”“一体化数字跨境贸易解纷中心”“劳动纠纷调解工作室”“妇女权益保障调解工作室”专业调解平台的作用，不断加强行业性专业性人民调解工作。目前，形成了“专业调解与联合调解”相结合，“五员联调与站室联调”相结合，多种形式参与的多方联动解纷模式。
3.融入信访，广度延伸。建安区人民法院主动融入全区信访工作大局，进一步广度延伸。在区信访中心设立多元解纷办公室、调解室、听证室（即模拟法庭），借助法院作为定纷止争的权力机关的权威性和专业性，把调解工作前移到信访化解。根据区委指示精神，建安区人民法院诉调对接中心自2021年5月份开始，安排最精干的调解人员直接参加区信访接待涉访案件听证、调解工作，全力做好息诉罢访工作。
三、面临的困难与问题
通过以上分析，可以肯定建安区人民法院在诉源治理工作方面做出了许多有益的探索。但是也不得不承认，在人民群众司法需求多元的情况下，诉源治理工作推进过程中也面临许多困难与问题。
一是行政区划与司法管辖范围不一致导致诉源治理推进不平衡。建安区人民法院司法管辖本辖区外，还包括城乡一体化示范区、东城区和开发区，区委下发的诉源治理相关文件很难在3个功能区贯彻落实，经2022年底万人成讼率统计，这3个功能区万人成讼率高于本辖区0.9个百分点，特别是民间借贷、商品房买卖、建设工程合同、物业纠纷四类案件占功能区诉讼案件的67%，从而导致了建安区法院诉讼案件下降不明显，影响了诉源治理成效。
二是仍有个别乡镇、街道对基层诉源治理工作重视不够。近年来，建安区人民法院围绕诉源治理工作开展积极探索，并取得阶段性成果，但部分基层组织及工作人员对源头解纷还存在各级部门、各责任主体之间缺乏深入的统筹合作的问题，虽然设立了“调解中心”“诉源治理工作站”，但发挥作用不充分，存在组织管理松散，配备人员不齐，工作流程不规范等问题。
三是基层诉源治理保障工作有待加强。比如经费保障，调研发现，一些调解员的工资、补助无法按时发放，导致调解员缺乏工作积极性与主动性；激励机制与考评机制不完善，基层诉源治理工作主体责任不明晰，缺乏系统性的考核机制；信息化科技保障不充分，社会矛盾纠纷化解未能适应高速发展的信息时代，需进一步强化司法风险大数据对矛盾风险态势发展的评估和预测预警作用，提前防控化解重大矛盾风险。
四是群众对首选调解的认识不足。人民群众对首选调解的认识度、信任度不高，许多人对诉源治理的了解仅停留在“诉前调解”，对非诉纠纷解决机制比较陌生，选择诉前调解的意愿不强。传统的“有事找法院”观念急需扭转，有些群众过度依赖诉讼途径，致使一些矛盾纠纷上升为诉讼纠纷。
四、诉源治理工作的建议对策
（一）坚持党委领导、政府主导下的整体性治理。请示市委政法委，将三个功能区纳入诉源治理范围，党委领导是诉源治理取得成效的关键所在，应当充分依靠各级党委总揽全局、协调各方的核心职能，把诉源治理工作纳入区域社会治理现代化格局，加快推进一站式社会矛盾纠纷调处中心建设，以发挥部门协同、系统集成的优势，实现从“场所一站式”到“功能一站式”的实质化升级。
（二）进一步完善诉源治理制度建设。强化组织保障，全面落实各区《依法推进诉源治理工作方案》，建立由党委领导、政府负责、各职能部门为主体的多元调解工作体制；强化制度保障，深化诉源治理中心规范化建设，持续推进诉源治理中心与信访接待中心、诉调对接中心、诉源治理站室等对接融合；完善台账建设，达到四个到位，即：规范化程度到位，资料完备程度到位，台账更新到位，台账管理到位；加强业务指导和调解员培训，在具体案件中就案件法律适用等问题对调解员提供专业指导和培训，助力调解员规范解纷、高效解纷；完善人民调解员绩效考核奖惩办法，充分调动广大调解员的积极性；强化经费保障，把人民调解委员会补助经费和人民调解员调解经费、矛盾纠纷排查调处工作经费等纳入同级财政预算，并根据实际需要适时调整专项经费；同时鼓励社会各界为公益性纠纷解决服务提供捐赠、资助。
（三）强化商品房、物业服务、劳务、建设工程纠纷四类案件的治理。上述四类纠纷社会成因复杂，影响较大，靠各司法和行政部门“单打独斗”显然难以“治病除根”。一是建立联动机制，一旦发现业主群访群诉苗头，镇街村、法院、住建等部门加强配合，及时联动化解。二是加强行政监管，规划、土管、住建等有关部门应加强对房地产开发项目规划建设、工程竣工验收、物业承接查验等各个环节的监管，依法查处个别房地产开发企业虚假宣传、违规预售、一房多卖、不按批文开发等不法行为，防范滋生纠纷。三是完善信用体系。党委政府应建立面向社会公开的房地产开发企业信用体系，对履约引发的大规模诉讼的房企予以通报并对其在征地、项目审批等方面进行限制，营造风清气正的市场环境。四是加强宏观调控，促进稳健发展。主管部门应严格房地产开发市场准入条件，加强行业引导，为市场提供权威资讯，促进房企和消费者按照市场经济规律理性投资。同时，有序淘汰不适应市场竞争的企业，改善无序消极竞争乱象，带动全区房地产市场良性发展。
（四）以数字化技术赋能打造“网上枫桥经验”。加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平，通过大数据、云计算、人工智能等数字技术为诉源治理赋予数字化的新思路，实现对矛盾纠纷的精准研判和智能化解。在技术应用层面，有序推进法院调解平台进乡村、进社区、进网格工作，集合在线咨询、在线评估、在线调解、在线仲裁、在线诉讼功能，整合咨询师、调解员、仲裁员、法官等各种解纷资源，实现与法院立案系统、人民调解平台、社会服务平台的数据联通与共享，解纷前在线智能评估纠纷，解纷后通过大数据分析预防纠纷，将大部分矛盾纠纷在前端过滤和分流，仅少量疑难复杂案件通过诉讼终局解纷，构建“漏斗型”在线纠纷解决机制。
（五）加强宣传提高群众思想认识。利用宣传栏、电视台及官方网站等媒介手段，加强诉源治理的宣传，引导群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法。主动对接城乡社区治理，加强法治宣传，常态化开展法治讲堂“进村居、进企业”活动，运用典型案例、制作宣传版面，营造自治、法治、德治氛围，引导民风向好。开展“无讼村居”普法宣传，为群众讲解与生活相关的法律法规，引导群众通过非诉方式解决矛盾纠纷，将问题化解在“家门口”。
（六）扎实开展“无讼乡镇”“无讼村（社区）”创建和考评。制订各区《“无讼乡镇”“无讼村（社区）”创建工作实施方案》，以“无讼乡镇”“无讼村（社区）”建设为抓手，构建社会矛盾综合治理机制，全面提升基层社会治理水平。创建中将民商事案件“万人成讼率”指标和“无讼村居”建设纳入对各镇街的平安建设考评，以考核机制为推动，激励各镇办积极参与无讼村居创建，努力把矛盾纠纷防范在源头、化解在基层、消灭在萌芽，努力共建和谐稳定村，提升群众法治满意度和获得感。
（作者单位：河南省许昌市建安区人民法院）
