文/郑志军
黄河流域水资源短缺与用水需求量大之间存在较大的供需矛盾，急需提高水资源的利用效率，加快促进黄河流域水权交易及水市场的发展。兼具公法性质与私法性质的水权，其定价机制不免受到水行政管理部门和水市场的双重调节，但是在发挥政府部门宏观调控职能的同时，也应当充分发挥水市场调节的积极作用；此外，对水权交易价格的评估，应同时考量水资源所具有的经济价值与生态价值。
为解决黄河流域水资源的供需矛盾，水权交易制度应运而生，水权交易制度能够有效提高水资源配置效率，缓解需求与供给之间的不平衡。2021年中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，明确提出要加强黄河流域水资源节约集约利用，积极开展水权交易。然而，我国黄河流域现有的水权交易制度尚不成熟，在水权的法律性质、交易价格、交易的平台、涉水管理体制和交易监督机制等方面还存在诸多现实问题，需要进一步加以完善。
一、黄河流域水权交易制度的现状
我国黄河流域对水资源的配置由最初的通过政府计划体制配置逐渐发展到由市场主导的配置。水权交易制度是人们为了提高水资源配置效率而建立的一种与市场经济相适应的排他性水权制度。我国黄河流域的水权交易主要经历了计划配水阶段、水权转换探索阶段、水权市场试点与构建阶段、有流域特色的黄河水权市场高质量建设和完善阶段。2000年我国首笔水权交易发生在浙江省的东阳与义乌之间，东阳的水资源丰富，在满足自身用水需求之外，尚有较多可利用的水资源；而义乌的经济发达，用水需求量大但水资源短缺。基于此，东阳与义乌之间展开了水权交易。
在水权转换探索阶段，2003年，水利部针对内蒙古自治区与宁夏自治区水资源短缺的严峻现实，根据水权理论提出通过“投资节水、转让水权”的方法将农业用水转让给工业用水，以此来提高水资源的利用效率，这是水权交易市场对水资源进行优化配置的第一次完整的体现；2004年水利部出台《关于内蒙古宁夏黄河干流水权转换试点工作的指导意见》，进一步规范了以水权交易市场为重要手段的水资源配置制度。
在水权市场试点与构建阶段，2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布，明确推行水权交易制度；2014年印发《水利部关于开展水权试点工作的通知》，在黄河流域的河南、甘肃、宁夏、内蒙古进行水权试点，试点的内容包括水权的确权登记、交易流转以及制度建设三项内容。
2019年之后进入黄河流域水权交易高质量发展的阶段。2021年，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，提出需要促进提高黄河流域水资源节约集约利用的效率，积极开展水权交易。2023年8月10日，黄河流域水权交易平台正式上线试运行，用户可通过该平台进行区域水权、取水权、灌溉用水户水权的交易，该平台的构建有利于进一步规范黄河流域水权交易。
二、黄河流域水权交易制度存在的现实问题
目前黄河流域的水权交易已经取得了较大的进展，但在水权的法律性质、交易价格、交易的平台、涉水管理体制和交易监督机制等方面还存在诸多现实问题，仍需要予以解决并进一步完善。
（一）水权的含义及法律性质模糊
我国法律对水权并未作出明确规定，因此针对水权的含义、法律性质都存在不同的观点。有学者认为水权系从水资源所有权中派生，分享了后者中的使用权与收益权而形成的物权，准确地说是准物权。也有学者认为，水权通常包括水资源所有权、使用权、经营权、收益权以及与水有关的其他权益。关于水权含义的争论，主要集中于水权是否包括水资源的所有权。
在我国除了少部分的水资源属于集体所有外，大部分水资源属国家所有，水资源的所有权是禁止进行交易的。在水权交易中更多的是探究水资源作为所有权之外的其他权利，例如水资源的使用权及相关的转让、获取利益的权利。首先，水资源所有权在财产体系内的上位权利应当是财产所有权，而非是水权。因此，若存在水权这一概念，其在逻辑上应当置于水资源所有权的下位权利中，而非置于同财产所有权一样的水资源所有权的上位权利中。其次，若水权包括对水资源的所有权，那么仅设置包括所有权、使用权、收益权等权利在内的水资源的所有权制度即可，无须再设置水权制度。但在非所有权人使用水资源时，其所享有的权益需要与所有权人的权益加以区分，水权制度便有存在的必要性。因此，在这种背景下，水权必然是从水资源所有权中派生出来的，而非是包括水资源所有权在内的权利。
关于水权的法律性质，存在公权说、私权说以及公私权混合说三种学说。公权说认为，作为水权客体的水资源是具有较强的生态价值的自然资源，理应由国家通过强制力对其进行管制。因此，作为被国家严格管制的水权理应是一种公权。私权说认为，虽然水资源属于国家所有，但在有偿使用制度下，单位或个人在获取取水权之后，是可以基于该水权进行使用、收益的，与其他的物权并无两样。而且取水权也被规定在我国民法典的用益物权中，其权利性质应当是私权。公私混合说认为，水权同时具备公法权利和私法权利的权利属性。一方面，对水资源的开发及利用很有可能对生态环境造成影响，公权力的介入能够有效防止私权的滥用；另一方面，水权是对水资源的使用和收益，基于水资源的效用性，水权人能够将水资源作为其个人财产进行排他性地使用并为自身带来利益，因此，对于水权人来说，水权具有私法权利的性质。
可见，基于水权客体水资源所拥有的生态价值属性及效用性等条件，水权的法律性质不仅仅局限于私权或公权的某一种，而是兼具私法与公法的双重法律性质。然而，虽然水权具有公权和私权的法律性质，但是其具有更强的公权性质。例如取水权本身就带有十分浓厚的公权色彩，国家实行的是取水许可制度，使得取水权的私权性受到严重削弱，这就造成水市场的建立与水权交易制度的完善较为艰难。
（二）水权交易价格机制存在缺陷
水权交易的价格定价主要存在政府设定价格与市场拍卖竞价两种方式。在水权交易中，若水权交易的价格完全交由政府统一制定，不仅会导致水权交易的效率降低，也很有可能导致水权交易与市场脱节，使得水资源的准市场属性被削弱。但如果将水权交易的价格完全经由市场调节，那么水权交易就变成了纯粹的市场交易行为，难以满足水资源所具有的公益属性。在黄河流域水权交易的实践中，大多数交易均是由政府主导操作，市场在交易中发挥的作用并不明显。
目前我国水权交易的价格大多采用成本定价的方法，即通过衡量交易成本进行定价，未充分考虑合理收益的问题，这在一定程度上将抑制出让方进行水权交易的积极性，不利于水权交易的运行和发展。水权交易的定价与水资源价格或工程水价不同，其交易所涉及的水权种类、交易时间、交易品质存在各种不同的类型，因此交易所涉及的价格也不尽相同。水权交易的价格应该在考虑水资源成本、供水成本等因素的情况下，对价格进行综合性的判定。若缺乏科学的价格评估方法以及相对合理的价格基准，过高或过低的价格都会对水权交易市场的良性发展造成不利影响。
（三）水权交易市场的运行机制不完善
1.黄河流域水权交易平台尚不完善
水权交易平台是能够提供相关交易信息并促成交易进行的有形或者无形的场所。水权交易平台的构建主要存在两种方式，一种是专门成立的水权交易平台，一种是依托现有交易平台开展水权交易。水利部以中国水权交易所的交易系统为基础，构建黄河流域水权交易平台。该平台在2023年8月10日正式上线试运行，包括黄河流域水权交易电子大厅及黄河流域水权交易监管端。平台数据显示，截至2023年9月，黄河流域水权交易平台中水权交易的总单数达到1400多单，交易总金额达19.54亿元，给黄河流域各地区带来了极大的经济效益。但黄河流域水权交易平台中，流域内的各省份之间以及省份内部地区之间不平衡，山西和内蒙古的水权市场相对较为发达，排在交易量的前两位，但是流域内的青海、四川、甘肃、陕西、河南、山东等省份的水权交易发展相对滞后，暂无相关水权交易记录。水权交易市场仍需进一步在流域内各省份及省份内各地区进行扩大和推广，水权交易平台仍需进一步完善。
2.黄河流域涉水管理体制不完善
长期以来在水资源的利用方面，是一种典型的“开放的、可获取资源”，黄河流域的单位和个人一般不需要获得行政单位的许可，也不需要支付任何的费用，可以自由取用流域内的水资源，实际上适用的是先占制度。在这样的制度背景下，容易导致上下游之间的用水矛盾冲突，上游的过度用水很可能导致黄河出现断流，造成黄河流域下游地区用水紧张。针对这样的用水矛盾，我国出台了一些黄河流域可供水量的分配方案，也授权水利部黄河水利委员会对黄河流域内的水量进行统一的调度与管理。然而，分水方案与黄河水利委员会对于水资源的统一调度，无法实现水资源实际用量与分配用量的高度匹配，就黄河流域水权市场的建立是缺乏效率的。
3.黄河流域水权交易的监管机制不完善
黄河流域的水权交易活动涉及公众利益，因此在水权交易的过程中，除了水市场自身对交易活动的调控之外，政府也需要对水权交易进行监督管理、风险防范，发挥其宏观调控的职能。政府应当以公共事务管理者的身份参与到其中，监督水权交易中的相关行为，进而维护水权交易的市场秩序，保护社会公共利益。如果政府对黄河流域水权交易中出现的问题未尽妥善解决，对于水权交易的方式、价格等未作基础性的限制，很有可能导致水权交易市场的失灵。然而，我国现有法律法规未就政府对水权交易的监管作出相应的规定，导致政府对黄河流域的水权交易监管失位。而且在水权交易的实践中，政府不仅以监督者的身份参与其中，也有可能以交易者的身份进行水权交易，这便容易导致政府的角色混同，进而导致监管缺位、越位。
三、黄河流域水权交易制度的完善
黄河流域水权交易制度需要针对以上问题从以下几个方面予以完善：
（一）完善黄河流域水资源确权登记制度
明确水权归属是水权交易的前提。完善的水资源确权登记制度，有利于确定水资源权利的归属、促进水权市场的发展与水权交易的进行。在水资源权利归属确定的情况下，水资源的占有、使用、收益等权利落实到具体的主体之上，权利主体才能够就水资源所享有的权利进行交易。
由于存在不同类型的水权交易，因此需要对水资源作不同类型的确权。首先，需要对黄河流域不同区域中取水、用水的总量以及对水资源享有部分所有权人的权益进行确认登记，这有助于黄河流域上下游之间水资源的优化配置，也便于区域之间的水量交易顺利进行。其次，对于在一级市场经行政许可取得的取水权以及在二级市场经交易有偿获得的取水权，也须进行确认登记，允许取水权的再交易。此外，应当确认黄河流域内灌区用水户对水资源所享有的用水权，促进用水户之间的用水权交易。在水权确权登记的内容方面，具体应当包含水权人的名称和水权总量、地点、水源类型等信息。在确权登记的方式方面，可以通过发放相关的水权证书或者规范相关文件来明确水资源的权属范围；也可以通过电子数据库将水权的相关信息予以储存，并提供相应途径使水权交易者能够查询到与水权相关的信息。
（二）优化水权交易市场的定价机制
水价是水资源优化配置的一种手段。水权交易价格的确定，应当继续保持市场竞价与政府宏观调控价格两种方式的并存。在市场竞价方面，需要黄河流域水权交易的管理部门设置水权交易的价格底线。政府宏观调控的定价，则需要水行政主管部门对水权交易的价格作出上限的约束。随着水权交易市场的逐步发展，政府部门应当适当放松对水权交易价格的宏观调控，减少对水权交易价格的直接干涉，将水权交易的定价更多地交由市场主导，由交易主体根据水权交易市场的行情和相关利益自主协商交易价格，激发水权交易市场的活力。
但不论是市场竞价还是政府定价，都应当根据水权交易的类型进行合理定价。对于能够综合考虑成本的定价方法，应当切实平衡供求双方之间的利益，调动用水节水和交易的主动性。对于不能够根据成本定价的水权交易，应探索基于水资源价值、市场供求、资源稀缺程度等因素的水权交易价格定价方法。水资源在具有极高的经济价值之外，也具有良好的生态价值，应当将水资源所特有的生态价值一同纳入到水权交易价格的评估中，以满足水资源生态可持续发展的要求和目标。
（三）完善水权交易平台的运行机制
水权交易需借助先进、可靠、高效的交易平台才能得以实现。我们应当进一步加强完善黄河流域水权交易平台，促进水权交易及水权市场的健康发展。在功能方面，黄河流域水权交易平台开展的水权交易类型主要以灌溉用水户水权、取水权交易为主，其交易类型比较单一。针对于此，黄河流域水权交易平台应当在保持自身水权交易良性展开的同时，积极拓展平台的交易业务，推动其他类型水权的交易，实现各种水权交易类型在黄河流域水权交易平台的全面覆盖。此外，由于水权交易在黄河流域各省份之间以及省份内部之间的分布并不均衡，水权交易平台应当加强调动其进行水权交易的积极性，促进各省份之间以及省份内部地区之间水权交易的平衡。在性能方面，完善水权交易平台内操作页面的便捷性，实现各个模块业务的精确表达，满足各种类型水权交易的需要，促进水权交易平台在专业性、高效性、安全性、智能化等方面走在前列，满足水权交易系统应用主体的需要，保障水权交易主体能够在交易平台内高效、便捷地完成水权交易。在交易规范方面，及时完善和更新黄河流域水权交易平台内的政策法规模块的内容，及时将有关水权交易的各类重要政策法规予以公示，以便交易者在交易中了解相关规范，规范交易行为，促进水权交易合法合规进行。在信息披露方面，现有的黄河流域水权交易平台中，仅仅将水权交易的类型、主体、水量和时间予以公示，披露的信息较为单一，可以适当扩大披露信息的覆盖面。
（四）完善水资源管理和水权交易的监管制度
在水资源管理方面，针对现有水资源的管理无法实现水资源实际用量与分配用量高度统一的问题，建议将水资源管理的权限下放至流域内的下级水行政管理部门。下级水行政部门应当实时对水资源的使用情况进行记录和统计，针对实际中水资源的使用情况，分配适量的水资源，实现水资源实际用量与分配用量的高度统一，提高水资源的利用效率。
对于水权交易的监管，需要适时出台相关的法律法规，明确相关水行政管理部门的监管职能和责任。对于政府以交易者身份进行水权交易的情况进行严格的限制和监管，明确政府进行交易时的监管人由哪一主体担当，防止出现政府角色混同、监管缺位或越位的情况。黄河流域内各个水行政管理部门应当切实履行其职责，加强对流域内水权交易的管理和监督，防止监管缺位情况的发生。同时也应当确保流域内适用统一的水权交易规范和操作程序。在明确监管主体之外，也应当加强对水权交易过程的监管。第一，建立水权交易监管体系，对水权的初始取得及再次交易、水权交易及转让的参与者、水权交易的价格、水权交易的方式等进行全方面的监管，确保水权合规交易。第二，建立水权交易信息公示平台，对黄河流域水权交易的数据进行动态管理，掌握并在线监测水权交易的基本信息。作为水权交易平台，也应当接受社会的监督，同时定期向水行政管理等部门报告水权交易的相关情况。此外，水资源是一种既具有经济价值又具有生态环境价值的极为宝贵的自然资源，因此也应对水权交易中水资源的用途进行监管，避免水资源的浪费。（参考文献略）（作者为郑州市中级人民法院环境资源审判庭庭长，四级高级法官）
