文/张小羽
根据民事诉讼法和行政诉讼法规定，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，可以向人民法院提起诉讼，或者向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。
党的二十大报告以“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”专章，全面部署了新时代生态文明建设工作，强调“必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展”。加强生态文明建设，推进环境污染治理，持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战，需要全社会共同努力。检察公益诉讼制度，是党中央在全面依法治国背景下有效维护国家和社会公共利益所作出的一项重大制度设计。检察机关是法律监督机关，“完善公益诉讼制度”，顺应人民群众对美好生活的向往，推进生态文明建设，检察机关应该有所作为，也必将大有可为。
一、新时代新形势要求必须建设生态文明
（一）生态文明的概念内涵。生态文明是人类文明的一种形态，是指人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和，强调人与自然环境的相互依存、相互促进、共处共融，是人类文明形态和文明发展理念、道路和模式的重大进步。
中华文明的基本精神与生态文明的内在要求基本一致，从政治社会制度到文化哲学艺术，无不闪烁着生态智慧的光芒。中国历朝历代都有生态保护的相关律令。如《逸周书》上说：“禹之禁，春三月，山林不登斧斤。”意谓春天树木刚刚复苏，不宜砍伐。什么时候可以砍伐呢？《周礼》上说：“草木零落，然后入山林。”我们的先人除保护生态外，还要求防止污染。比如，“殷之法，弃灰于公道者，断其手。”明确规定，如果有把灰尘废物抛弃在街上者，就要斩断其手。这虽然比较残酷，但重视环境保护，决不含糊。古代的这种制度，并非统治者的个人自觉，而是中华文明本身的内涵所决定。以儒、释、道为中心的中华文明，在几千年的发展过程中，逐渐形成了一种比较系统的生态伦理思想。
进入新时代，以习近平同志为核心的党中央站在战略和全局的高度，对生态文明建设提出了一系列新思想新论断新要求，为努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展，走向社会主义生态文明新时代，指明了前进方向和实现路径。党的十八大报告指出，建设生态文明，是中华民族永续发展的千年大计，关系人民福祉，关乎民族未来，功在当代，利在千秋 。由此，中国特色社会主义事业总体布局由经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”拓展为包括生态文明建设的“五位一体”。2015年9月21日，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，阐明了我国生态文明体制改革的指导思想、理念、原则、目标、实施保障等重要内容，提出要加快建立系统完整的生态文明制度体系，为我国生态文明领域改革作出了顶层设计。我们必须抓住历史机遇，采取有力措施，大力推进生态文明建设。
（二）建设生态文明的重大意义。生态文明建设不仅是重大的政治问题、经济问题，更是重大的民生问题。良好的生态环境是最普惠的民生福祉。随着经济社会发展和人民生活水平不断提高，人民群众对美好生活有了更高要求，在满足物质文明需求和精神文明需求的同时，对清新空气、清澈水质、清洁环境等优良生态产品的需求更加迫切。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，走可持续发展道路。生态文明建设其实就是把可持续发展提升到绿色发展高度，为后人“乘凉”而“种树”，就是不给后人留下遗憾而是留下更多的生态资产。
习近平总书记强调，生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业。生态文明建设是经济持续健康发展的关键保障，是民意所在、民心所向，是党提高执政能力的重要体现。生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，关系人民福祉，关乎民族未来，事关“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现。全社会必须清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性，清醒认识加强生态文明建设的重要性和必要性，真正把环境污染治理好、把生态环境建设好。
（三）怎么建设生态文明？人不负青山，青山定不负人。党的二十大报告从“加快发展方式绿色转型”“深入推进环境污染防治”“提升生态系统多样性、稳定性、持续性”“积极稳妥推进碳达峰碳中和”四个方面，对推动绿色发展作出进一步部署，为中国推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展指明了方向、提供了遵循。
深入学习贯彻党的二十大精神，坚持以习近平生态文明思想为指引，加强生态文明建设，推进绿色发展，在全面建设社会主义现代化国家新征程上必须走新的“绿色发展之路”。首先，在思想上，要有两大转变。即，要正确认识环境保护与经济发展的关系，由重经济发展轻环境保护，转变为保护环境与发展经济并重；要从主要用行政办法保护环境，转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。其次，在政策上，要从国家发展战略层面解决环境问题。只有将环境保护上升到国家意志的战略高度，融入经济社会发展全局，才能从源头上减少环境问题。其三，在措施上，要实行最严格的环境保护制度，包括建立健全法律制度，制定严格的环境标准，培养专业的执法司法队伍，采取行之有效的执法司法手段等。其四，在行动上，要动员全社会力量共同参与保护环境。环境保护是全民族的事业，只有紧紧依靠人民群众，充分调动一切积极因素，齐心协力保护环境，才能实现生态文明。
二、检察公益诉讼在生态文明建设中具有独特法治作用
（一）检察机关公益诉讼的法治内涵。2017年6月27日，全国人大常委会作出关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，正式确立了检察公益诉讼制度。
在《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条中，专门增加了一款，规定检察机关要实施民事公益诉讼制度：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”
在《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条中，专门增加了一款，规定检察机关要实施行政公益诉讼制度：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”
修改后的民事诉讼法、行政诉讼法赋予检察机关实施公益诉讼的权力，在监督形式上增设了诉前程序，是检察机关行使法律监督权、履行法律监督职能的新方式。
（二）检察机关公益诉讼的三大法治优势。检察公益诉讼与其他主体提起的公益诉讼相比，具有很多优势，主要表现在：一是不会缺位。检察机关提起公益诉讼是宪法所确定的职责，任何机关或团体组织都有可能基于种种理由不提起公益诉讼，但检察机关不能以任何理由拒绝提起公益诉讼，否则就是失职渎职，就要承担法律责任。因此，检察机关在公益诉讼上是最后堡垒，是提起公益诉讼的最后一道防线。二是素质专业。检察机关是司法机关，它具有专门人才和专业法律知识、诉讼技能，在提起公益诉讼上更加能够有的放矢，更加能够收取好的效果。例如，郑州市中牟县检察院办理的朱某某破坏林地生态环境案。2014年7月至2014年11月间，朱某某在未经县级以上林业主管部门批准的情况下，擅自毁坏其承包的中牟县广惠街刘申庄村南的林地，用以硬化道路、修建仓库、开设陶瓷城，致使106.1亩林地遭到破坏，原有地形、地貌及植被等生态环境遭到严重破坏。2016年3月22日，中牟县森林公安局以涉嫌破坏农用地罪对朱某某立案侦查，但原林地所有权人不愿提起附带民事诉讼，生态资源损害尚未修复。经河南省检察院批准，2016年11月24日，中牟县检察院依法向中牟县法院提起刑事附带民事公益诉讼。法庭当庭宣告判处被告人朱某某犯非法占用农用地罪，在宣告刑事责任的同时，判决被告人承担民事责任，要求其在6个月内将涉案陶瓷城拆除，恢复林地原状，并于判决生效之日起十日内支付公益诉讼机关评估费15600元。被告人当庭表示认罪，愿意承担相应的民事责任。三是取证便利。检察机关为了进行法律监督，有专门的调查核实权，这在民事诉讼法第210条以及其他相关法律上已经有了规定。四是国库支持。提起公益诉讼，难免要有各种花费，检察院在这个方面较之于一般的社会团体和组织更有优势。因为国库对此有充分支持，很多地方已将相关费用开支列入各级财政预算进行保障。
（三）检察机关公益诉讼的三大法治特征。检察公益诉讼制度充分体现了司法的谦抑性，具有如下主要特征：其一，它是督促之诉。发挥检察机关法律监督的作用，依法督促行政机关积极履行法律所赋予的监管职责，而不是用检察权代行行政管理权，也不是为了处罚、处分、处理。2017年4月初，南阳市方城县检察院在履行职责中发现，杨楼镇生活污水未经处理直接排入燕山水库，污水所到之处，臭气冲天，蚊蝇滋生，严重影响当地居民生活和水库水质安全。经调查发现，该镇建设的污水处理厂设备简陋，日处理污水量不能满足日常需要，且基本处于关停状态，设备未正常运作。方城县检察院立即启动公益诉讼诉前程序，向县环保局、杨楼镇政府发出检察建议，要求加强生态环境建设，加大工作力度，并对出现的问题限期整改。杨楼镇政府迅速反应，及时出台了整改方案，对污水处理厂进行了改造和扩建，并完善了垃圾中转站等相关设施，生活垃圾得到及时清理、运送和掩埋，优化保护了环境。其二，它是协同之诉。要在监督、督促的同时，积极协助、支持行政机关开展工作、依法履行职责。公益诉讼的工作是建设性的，不是破坏性的。例如，2020年5月，河南省焦作市中站区检察院在开展辖区资源保护专项活动中发现，长期以来，中站区西部工业集聚区内的多数企业利用自备井违规用水，未办理取水许可证、安装取水计量设施，也没有依法缴纳水资源税，造成水资源的浪费和国家税收的流失。中站区检察院在认真调查核实的基础上，2020年7月3日向该区水利、税务部门公开送达检察建议，督促行政机关共同履行监管职责和政策落实职责，对问题用水企业依法规范用水并征收水资源税。检察建议发出后，中站区检察院对辖区水资源税存在的问题向区委、区人大作了专题报告，指出现状和问题，提出解决对策。中站区委和区人大高度重视，由区政府责令区水利部门牵头，协调、组织相关部门合力推进费改税落实工作。截至2021年底，除部分企业接通自来水源外，辖区内59家用水企业均办理了取水许可证并缴纳了水资源税。该区水资源税收逐年增长，2019年为1446.45万元，2020年达2742.23万元，2021年达2838.89万元。其三，它是补充之诉。体现在检察机关的监督有滞后性，是在保护国家利益和社会公益这件大事上，突出行政机关的先发作用，由行政权先动，如行政机关工作不到位，再由检察机关作补充，也可说是亡羊补牢。即使在民事公益诉讼中，也是如此，只要有适格主体起诉，检察机关就要退后。
三、强化检察公益诉讼在生态文明建设中的法治权用
检察公益诉讼是法律赋予检察机关用司法的手段介入并推动生态文明建设的独有方式。在生态环境保护中，必须强化检察公益诉讼的三大法治权用：
（一）检察机关可以行使公益诉讼调查核实权。人民检察院组织法第21条规定，检察机关行使法律监督职权时，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。法律赋予检察机关调查核实权同样可以应用于生态环境保护的检察公益诉讼中。
检察机关在司法实践中，对公益诉讼调查核实措施一般可以进行以下几点探索。一是联合开展调查核实。检察公益诉讼作为党中央的一项重大决策部署要得到充分落实，检察机关应与其他行政机关加强沟通，搞好协作配合，这是做好调查核实并解决所遇问题的重要方式。二是约谈、约见相关部门负责人。在具体调查核实措施方面，检察机关可以通过约见行政执法部门负责人的方式收集证据、核实情况。三是商请一并收集证据。对有关机关正在进行调查的行政违法或刑事犯罪案件，检察机关可以商请该机关对公益诉讼证据在调查时一并收集、保全。在公益诉讼中证据可能灭失或以后难以取得的情况下，检察机关可以申请有权机关对相关证据进行收集、固定和证据保全。
关于行政公益诉讼，行政诉讼法第25条第4款规定，检察机关提起行政公益诉讼分为诉前阶段和诉讼阶段两个部分。依据该条款的规定，在诉前阶段，检察机关实现维护公共利益的路径是向相关责任主体提出检察建议，督促其依法履行职责。通过对行政机关违法行使职权或不履行法定职责的监督，督促其纠正违法行为，恢复受损的公共利益。因此，在诉前阶段，检察机关处于法律监督机关的角色。行政机关违法行使职权或不履行法定职责，是检察机关提起行政公益诉讼的前提条件。检察机关提起行政公益诉讼是借助法院审判权，督促行政机关履行法定职责从而实现保护生态环境、维护公共利益的目的。检察机关从诉前阶段向诉讼阶段转化的过程，则是检察机关将法律监督具体化为诉讼程序中的起诉权的过程，检察机关在诉讼阶段没有脱离法律监督的角色定位。公益诉讼中的调查核实由公益诉讼检察职能所派生，是履行公益诉讼检察职能的手段，目的在于为公益诉讼检察职能实现提供必要保障。作为手段，检察机关调查核实权附属于在行政公益诉讼中法律监督职能定位，具有法律监督的基本属性。
关于民事公益诉讼，尽管检察机关提起民事公益诉讼具有补充性，但这并不妨碍检察机关在民事公益诉讼中法律监督机关的职能定位。检察机关提起民事公益诉讼是新时代检察制度改革、推动“四大检察”全面协调充分发展的方向，也是法律监督内涵与外延的新发展。根据行使公益诉讼检察权需要而产生的调查核实权，也具有法律监督的本质属性，是开展生态环境保护的重要手段。
（二）检察机关在生态环境保护公益诉讼中可以支持起诉或自行起诉。如上文所述，我国法律已赋予检察机关在自然资源与生态环境公益保护中有支持起诉职能。例如，2022年5月“两高”联合发布《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》中第二条明确规定，应当由行使海洋环境监督管理职权的部门提起海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼。同时，检察机关作为监督法律实施的专门机关，可以支持有关部门针对特定行为提起海洋生态环境损害赔偿之诉，以特有的法律专业和诉讼经验优势激活海洋环境保护法第89条的活力，发挥海洋生态环境保护屏障作用。值得注意的是，根据上文规定，检察机关告知行使海洋环境监督管理权的部门提起诉讼，有关部门不提起诉讼的情况下，检察机关可以自行提起民事公益诉讼。
（三）检察机关在生态环境保护公益诉讼中可以请求惩罚性赔偿。所谓惩罚性赔偿，是指依据相关法律规定，侵权人因其严重侵权行为所承担的超出被侵权人实际损害数额的赔偿。民法典第1232条规定：“侵权人违反法律规定，故意污染环境，破坏生态，造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”。2022年1月，最高人民检察院出台《关于审理生态环境侵权纠纷案件使用惩罚性赔偿的解释》第12条规定：“国家规定的机关或者法律规定的组织可以作为被侵权人代表，请求判令侵权人承担惩罚性赔偿责任”。检察机关有权对环境污染侵权行为提起民事公益诉讼，其实际上是作为国家规定的机关，代表权益受到损害的大量被侵权人提起诉讼。因而其作为被侵权人代表提出的诉讼请求，理应包括被侵权人自己可以提出的惩罚性赔偿。另外，2021年7月实施的《人民检察院公益诉讼办案规则》第98条第2款也明确规定，破坏生态环境和资源保护领域的案件，可以提出惩罚性赔偿的诉讼请求。检察机关可以在环境污染民事公益诉讼中请求惩罚性赔偿，体现了民法典确立的绿色原则，有着鲜明的生态保护特色。在生态环境领域民事公益诉讼中提出惩罚性赔偿，弥补了补偿性赔偿的局限，体现了在生态环境侵权中法律对公益和私益的同等保护，也体现了检察机关的公益诉讼代表性。
(作者简介：张小羽，女，美国佛蒙特法学院客座教授、美国纽约州律师)
