文/张小羽
生态文明是人类文明形态和文明发展理念、道路和模式的重大进步。民事诉讼法和行政诉讼法规定，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护等损害社会公共利益的行为，可以向人民法院提起诉讼，或者向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。本文提出了新时代建立检察公益诉讼管理新模式，以新理念、新机制、新组织创新，推进和加强生态文明建设。
检察公益诉讼制度，是党中央在全面依法治国背景下有效维护国家和社会公共利益所作出的一项重大制度设计。生态文明强调人与自然环境的相互依存、相互促进、共处共融，是人类文明形态和文明发展理念、道路和模式的重大进步。检察机关是法律监督机关，只有加强理论创新和实践创新，完善公益诉讼制度，建立新时代检察公益诉讼管理新模式，才能顺应人民群众对美好生活的向往，推进生态文明建设取得新发展、新成效。
一、践行新时代检察公益诉讼六大发展理念
事业发展离不开先进理念引领。以习近平同志为核心的党中央把握时代大势，提出并深入贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，引领中国在破解发展难题中增强动力，不断朝着更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向前进。深入贯彻落实“五大发展理念”是强化公益诉讼，推进生态文明建设基本遵循。同时，检察机关在新时代检察公益诉讼具体业务中，还应把握好以下工作理念。
（一）践行“服务大局”理念。公益诉讼检察是在新时代全面依法治国，促进国家治理体系和治理能力现代化的背景下提出和强调的。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，成为我国公益诉讼检察的源头。检察机关贯彻党中央重大决策部署，一是要立足本职，结合办案，围绕中心，服务大局，将与国家重大战略和地方重点工作相关的、与人民群众切身利益联系最紧密的领域作为工作重点，坚决打好污染防治攻坚战。二是要始终以生态环境和资源保护领域为重点，开展黄河“清四乱”专项活动和“守护海洋”等专项监督活动，将生态环境和资源保护领域作为检察公益诉讼制度探索和完善的重点。三是要深入学习贯彻习近平总书记关于食品药品监管“四个最严”的指示精神，持续将食品药品安全领域作为工作重点，开展“保障千家万户舌尖上的安全”“守护美好生活”等专项监督活动，致力解决发生在老百姓身边的有关环境、食品、药品方面的重大问题。
（二）践行“以人民为中心”理念。生态环境保护事关人民群众的生命和健康安全，事关子孙后代未来的发展，是“国之大者”。在实践中，破坏生态环境犯罪的特殊性在于该类犯罪行为隐蔽性较强，持续时间往往很长，危害一旦发生，后果常常特别严重。近年来频频出现的环境污染群体性事件，不仅造成严重的人身损害和巨额的经济损失，也对党和政府的公信力产生巨大的负面影响。因此，检察公益诉讼应当立足国家生态安全，以建设美丽中国的高度自觉，把生态环境保护工作作为检验检察机关践行“以人民为中心”理念的重中之重。习近平总书记在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中指出，公益诉讼针对的是一些行政机关违法行使职权或者不作为，造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件。检察机关应强化担当作为，尽职尽责地办好此类案件。
（三）践行“诉源治理”理念。所谓“诉源治理”，就是对诉讼的源头治理，从源头上化解矛盾纠纷，减少诉讼案件。诉源治理涉及国家治理和社会生活的方方面面，是检察机关依法能动履职最突出的体现，是“法治建设既要抓末端，治已病，更要抓前端，治未病”的具体体现，其内涵十分丰富。它既是国家治理的理念，也是治理的目标，更是实现治理的路径。诉源治理对公益诉讼检察理念和运行机制的形成起着重要的导向和引领作用。因为公益诉讼所维护的公共利益归属于不特定的主体，具有广泛性，功能目标追求上体现为从个案到类案再到制度机制的多层次递进，实质上是一种向诉讼源头不断追溯、不断推进和深化的治理，是从源头上减少矛盾纠纷的过程。检察公益诉讼作为一项推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度创新成果，在促进诉源治理方面具有独特的制度价值，需要检察机关认真地挖掘，自觉地把握。近年来，检察机关坚持服务保障党和国家工作大局，在公益诉讼检察办案中，对发现的生态环境保护方面存在的违法犯罪隐患和监管漏洞，及时向相关职能部门或涉案单位发出检察建议，督促相关部门积极履行监管职责，力求实现“办理一案，治理一片”的效果，为推动检察公益诉讼诉源治理的法治化、精准化，措施有力，成效显著，贡献了检察力量。
（四）践行“前端化解”理念。检察机关坚持把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态，做好前端化解。例如，作为检察公益诉讼制度主体的行政公益诉讼，在制度设计上是非诉讼机制（也就是“检察建议”）和诉讼机制（也就是提起公诉）的有机结合。其先制发检察建议再提起诉讼，或者是有关责任单位不整改时才提起诉讼，科学有效。从公益诉讼制度的运行实际看，绝大多数案件在诉前通过非诉讼机制得到了解决。根据最高检通报，近年来行政机关的诉前整改率都保持在95%以上。此外，为了更好维护政府权威，检察机关又探索增加了磋商机制，将磋商作为一种调查方式和更稳妥的监督手段，检察机关提出检察建议前，先与行政机关搞好磋商，提醒其主动履职尽责整改。在实践中，一些案件经过磋商座谈会等方式得到稳妥解决。我国的公益诉讼检察制度特点和制度成效就体现在诉前程序、非诉讼程序机制的制度设计当中，诉讼只不过是诉前程序功能实现的保障机制。只要做好前端化解工作，使非诉讼方式在检察公益诉讼中广泛运用，就可以实现诉讼环节的案件减量，收到良好的社会效果。
（五）践行“跨域协作”理念。生态环境领域的公益损害往往在一定区域内具有普遍性，可能涉及周边几个县区、几个地市，甚至是数省。如果仅仅就案办案，就可能存在不同地区分别办理相关案件而无法整合力量节约司法资源，也可能由于步调不统一、标准不一致等问题而影响公益保护的效果。因此，开展公益诉讼，保护生态环境，必须秉持跨域协作理念，构建跨区域协作机制。为此，最高检印发了《关于长江经济带检察机关办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》《关于充分发挥检察职能服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的意见》，指导上海、江苏、浙江会签《关于环太湖流域生态环境行政公益诉讼跨省际区划管辖协作意见》。各地也应根据流域或地域的自然地理状况，在跨省、跨地市、跨县区等不同层面构建联动协作机制。在具体工作层面，通过深化拓展“检察长＋河长”“检察长＋湖长”等模式，提高公益诉讼检察建议促进治理的独特制度价值。要结合办案，通过“检察长＋调研报告”等多种形式，加强对地方治理重点分析及趋势研判，做好党委和政府的法制参谋，推动生态环境公益诉讼形成强大合力。
（六）践行“双赢多赢共赢”理念。生态环境公益受损问题的解决，往往牵涉到多个部门，仅靠一个部门很难彻底解决。因此，检察机关要践行“双赢多赢共赢”理念，以公益保护为核心，以促进解决公益受损问题为目标，有效化解行政机关对检察公益诉讼的抵触，增进行政机关的理解认同，提升行政机关依法行政的自觉，形成协同共治的合力。例如，2019年最高检与生态环境部、国家发展和改革委员会等机关共同印发的《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》中要求，必须建立交流会商和研判机制，共同研究解决生态环境和资源保护执法中的突出问题。检察机关对生态环境和资源保护领域易发、高发的系统性、领域性问题，可以集中提出意见建议，有力促进该领域生态环境保护问题的解决。在实践中，一些行政机关在处理涉及公益诉讼问题时，只要主动邀请检察机关介入，就会减少问题纠纷的产生，实现“共赢”的目标。
二、建立完善检察公益诉讼四大机制
习近平总书记强调，生态文明建设是经济持续健康发展的关键保障，是民意所在、民心所向，是党提高执政能力的重要体现。生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业。全社会必须清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性，清醒认识加强生态文明建设的重要性和必要性，真正把环境污染治理好、把生态环境建设好。
生态环境建设需要科学管理机制保障。管理系统是为达到组织目标，针对管理对象，由具有特定管理职能和内在联系的各种管理机构、管理制度、管理过程、管理方法所构成的完整的组织管理体系。管理机制本质上是管理系统的内在联系、功能及运行原理，是决定管理功效的核心问题。只有建立完善检察公益诉讼机制，才能统筹兼顾，整体推进生态文明建设。
（一）健全“一把手”责任机制。“一把手”作为一个地方、一个部门、一个单位的主要领导，在领导班子中居于核心地位，负有总揽全局、协调上下的重要责任。其作用发挥如何，直接影响到工作状况。公益诉讼是检察机关聚焦法律监督主责主业、推动检察工作高质量发展的重要载体。一方面要大力加强对公益诉讼工作的组织领导，把公益诉讼工作列入单位重要议事日程，作为“一把手”工程来推进；另一方面要对地方生态环境进行监督，对地方的“一把手”违法违纪情况，要依法进行问责处理。
（二）健全“一体化管理”工作机制。“一体化管理”是指上级检察院根据办案需要，将公共要素整合在一起,建立督办、参办、领办等多种办案的模式。一是对于具有重要影响的复杂案件，可以成立专案组直接办理，也可以结合实际情况，在本辖区内统一调配办案力量。二是对于下级院办理的重大疑难案件，加强工作指导和审查把关，必要时全程领办，确保案件质量和效果。三是对于下级院在办案中遇到的困难和阻力，上级检察院要及时了解情况，帮助解决问题。
（三）健全“协调合作”工作机制。“协调合作”是在正确的时间将正确的信息与正确的人建立正确的联系，是团队内部的配合，也是一种相互协调的文化，作为一个有机体来发挥作用。检察机关一是要加强协调，与行政机关建立联席会议制度，在信息共享、情况通报、线索移送、证据收集、结果反馈等方面建立联系机制。二是要加强宣传教育，主动与行政机关沟通联系，让行政机关充分理解检察公益诉讼对于推动问题解决、促进依法行政、健全法治政府的重要意义和积极作用。三是要加强合作，注意克服就案办案的单一工作思路，注意通过办案分析发现行政机关履职当中产生问题的根源，与行政机关形成帮助促进依法行政、严格执法的工作衔接机制，推动从根本上解决问题。
（四）健全“考核评比”工作机制。“考核评比”即通过绩效计划、绩效评估与反应绩效结果应用环节的不断循环,持续提升绩效,调动工作积极性,进而提高整个业绩水平。检察机关要紧紧围绕公益诉讼的诉前程序和提起诉讼两大环节，设计完善考评方式方法，把结果考评与过程监管、日常考核与年终考评、综合考评与个案评查、内部考评与外部评价结合起来，切实做到既遵循规律，又符合实际，操作起来简便、易行、管用。
三、加强检察公益诉讼队伍四项能力建设
新时代新形势面临新任务新挑战。以习近平同志为核心的党中央站在战略和全局的高度，对生态文明建设提出了一系列新思想新论断新要求，为努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展，指明了前进方向和实现路径。2015年9月21日，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出要加快建立系统完整的生态文明制度体系，为我国生态文明领域改革作出了顶层设计。检察机关要认真学习贯彻落实，切实加强队伍建设，采取有力措施，提高办案质量和水平，强化法律监督，维护生态文明公平正义。
（一）加强政治能力建设。生态文明建设不仅是重大的政治问题、经济问题，更是重大的民生问题，良好的生态环境是最普惠的民生福祉。民生是最大的政治。公益诉讼案件政治性、政策性、法律性都很强，要坚持政治效果导向，把公益诉讼放在政治大局中谋划。要树牢正确政绩观，坚决避免盲目追求数量规模一哄而上。要注意抓住典型案件，充分运用政治智慧和法律智慧，实现起诉一起、警示一片，教育、纠正社会面的良好效果。
（二）加强专业素养建设。新时代新要求，随着经济社会发展和人民生活水平不断提高，人民群众对美好生活有了更高要求。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，党和政府树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，走可持续发展道路，陆续出台了系列的政策法规。宪法明确规定，检察机关是法律监督机关。公益诉讼要求检察机关转变办案思路和工作模式，在流程上涵盖了摸排线索、调查取证、审查起诉、出庭应对、诉讼监督等多个环节，办案人员既要有扎实的法律基础，又要有出色的证据调查、更要有庭审应对等实务经验和能力。
（三）加强基层基础建设。绿水青山，就是金山银山。人不负青山，青山定不负人。生态文明建设其实就是把可持续发展提升到绿色发展高度，为后人“乘凉”而“种树”，就是不给后人留下遗憾而是留下更多的生态资产。基础不牢，地动山摇。生态文明建设，重点在基层。公益诉讼案件，主要是由基层检察机关办理。要坚持重心下移、力量下倾，坚持人、财、物向基层倾斜，优先保障基层办案，切实缓解办案力量不足、人才短缺、人员流失等问题。要着力夯实基础，提高基层一线检察干警的办案能力。
（四）加强数字检察建设。科技是第一生产力，新时代社会正处在从信息时代迈向人工智能时代的大变革时期，更要提质新的生产力。推动大数据、云计算、人工智能新一代技术在检察机关的深度应用，实现信息技术与检察工作的深入融合，是大势所趋。检察机关要寻找公益诉讼工作与现代科技的结合点。一方面，在具体办案中要借助科技手段进行线索发现、调查取证等；另一方面，在整体上要借助科技手段实现公益诉讼工作的高水平发展，助推生态环境司法保护提质增效。 (作者简介：张小羽，女，美国佛蒙特法学院客座教授、美国纽约州律师。1985年7月出生于河南，北京外国语大学法学院法学、英语语言文学双学士，北京市优秀毕业生。先后攻读美国纽约大学法学院法学硕士研究生、佛蒙特法学院法学硕士研究生，毕业后留校，现任佛蒙特法学院对外关系与合作部主任)
