文/朱 琳 马思峣
党的十八大以来，持续推进全面依法治国方略，在各级党政机关普遍设立公职律师，是以习近平同志为核心的党中央立足全面依法治国全局作出的重要决策部署，公职律师制度在法治化改革中的地位和作用越发彰显。根据H省司法厅报告显示，截至2023年年底，全省共有律师38699人（其中女律师13644人），其中，专职律师31473人，占比81.3%；兼职律师870人，占比2.2%；公职律师5098人，占比13.2%；公司律师1000人，占比2.6%；法律援助律师258人，占比0.7%。公职、公司律师占比呈上升趋势，传递出法治国家、法治政府建设不断加强的正向信号。从中央到地方先后出台的一系列文件，强调了发挥公职律师在推动依法治国、依法执政、依法行政中的重要作用，但实践中公职律师队伍发展仍存在一些困难和问题亟待解决。
体现法治政府建设的重要性
2023年8月，国务院办公厅关于印发《提升行政执法质量三年行动计划(2023—2025年)》，提出“加强行政执法机构公职律师和法律顾问队伍建设”。从国家制度设计层面足以看出，中央决策的政治背书大力推进了公职律师队伍在法治政府建设中发挥重要作用，各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，为重大决策和重大行政行为提供法律意见，促进政府依法行政，维护政府合法权益，集中民智、凝聚民力、体现民意、赢得民心，充分体现了各级政府机关落实依法治国、法治政府建设原则要求。
提升法律事务处理的专业性
公职律师作为我国律师队伍中的组成部分，具有处理法律事务的专业性，同时其任职于党政机关或者人民团体，对于本单位权责职能、专业事务、机构设置、程序运行更加熟悉。法治政府建设要求行政决策既要有法可依，又要体现政治效果、社会效果、法律效果的统一，由公职律师提供法律服务，体现了其身份特征和专业特点的优势，对推动政府决策的规范化、制度化和程序化具有重要作用。
增强法律事务处理的统筹性
公职律师在参与行政决策论证、提供法律意见、促进依法办事、防范法律风险等方面发挥了重要作用，缓解了部分地区党政机关法律事务繁多但专业人员配备不足的压力，增强了法律事务处理的统筹性，同时很多地方出台了统筹调配公职律师的具体举措，对一些法制部门人员紧张而公职律师闲置的地区和单位，通过统筹优化公职律师资源利用，促进依法行政，推进法治政府建设。、
当前公职律师队伍建设存在的困难
1、公职律师法律地位不明确
当前《中华人民共和国律师法》（以下简称《律师法》）中无公职律师的定位表述，《律师法》第二条第一款有关“律师”的概念也未将“公职律师”纳入其中，关于公职律师的概念范畴，仅在2018年12月份司法部印发的《公职律师管理办法》中指出：公职律师是指任职于党政机关或者人民团体，依法取得司法行政机关颁发的公职律师证书，在本单位从事法律事务工作的公职人员。作为一类特殊的律师，《律师法》中律师享有的权利义务等各项规定并不完全适用于公职律师，当前《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）也未对公职律师的定位进行界定。
2.公职律师职能作用受限制
公职律师的服务内容是由公职律师的职能作用决定的，《公职律师管理办法》第十三条规定公职律师可以受托“为所在单位讨论决定重大事项提供法律意见”。但公职律师参与行政复议、诉讼案件多，为重大决策、重大事项提供法律意见的较少，实践中不少单位并未在制度层面设立公职律师参与重大决策的权利义务保障机制及程序规则。同时公职律师履职要求多，对未按规定采纳公职律师意见的行为依法依规进行责任追究的较少，这大大限制了公职律师的约束力。
3.公职律师规范制定不具体
从中央到地方都制定了政策文件，但大多比较宏观，工作中仍政策落地难的困扰，有一定的滞后性。H省虽然发布了《H省公职律师管理实施办法》等制度文件，但政策尚未完全落地，特别是公职律师履职权益保障、职称评定机制、单位履行保障义务的问责机制方面尚未进一步理顺。
公职律师资源分布不均衡
2021年7月中央依法治国办印发了《关于加快提升公职律师工作覆盖率的通知》，明确要求2021年底前“省级党政机关原则上都要设立公职律师”。H省于2023年2月制定了《关于加快提升公职律师工作覆盖率的通知》，明确提出“2023年底，市、县两级具有行政执法权的行政机关公职律师工作覆盖率分别达到60%，40%”的目标任务。笔者通过实地、书面、座谈等方式，对K市公职律师工作情况开展了广泛的调研。
以2022年度为例，H省市、县党政机关公职律师工作覆盖率分别为31.4%，12.6%；具有行政执法权的行政机关公职律师覆盖率市级为32.7%、县级13.8%。K市市、县党政机关公职律师工作覆盖率分别为29.3%、11.68%；具有行政执法权行政机关公职律师工作覆盖率为市级33.3%、县级9%。以上数据显示，H省各地区各部门公职律师工作推进不平衡，未达到既定目标。
根据K市司法局统计，截至2023年9月，K市公职律师分布情况如下 ：
按年龄划分，30岁以下（含30岁）25名，占比11.58%，30岁到50岁164名，占比75.9%，50岁以上27名，占比12.3%。现阶段公职律师中年轻公职律师占比较少，对公职律师政策及执业前景多持观望态度，申请执业证书的积极性有待提高。
K市共有公职律师216名，按市县划分，其中市级党政机关106名分布在22个市级党政机关部门，110名分布在县、区级党政机关。基层单位承担较多行政执法工作，涉及群众矛盾纠纷多在基层，基层单位法律服务需求量较大，但公职律师较多集中在上级机关，分县区基层部门公职律师配备不足，呈现资源“倒挂”现象。
K市有关统计数据显示，各县区、党政机关公职律师推进不平衡，市县乡“全覆盖”的公职律师体系尚未形成。一是地区之间发展不平衡。二是行业之间发展不平衡。三是基层公职律师制度基本没有建立。四是公职律师大部分分布在政府机关，党政机关、事业单位的公职律师人数较少。
1.管理主体不统一
《公职律师管理办法》采用“多元”管理模式，接受公职律师所在单位对其进行“日常管理”，司法行政机关对其进行“资质管理”，律师协会对其进行“业务指导、权益维护、行业监督和继续教育培训”等。对于司法行政机关，公职律师的公务员身份使得其年度考核、表彰奖励、处罚惩戒、参加培训等情况主要由公务员主管部门管理；对于公职律师所在单位，“由所在单位承担法律事务工作职能的部门负责公职律师的日常业务管理”实践中无法实现；而律师协会对公职律师的监督效果有限。因此实践中，都能管、都不管现象突出，管理机构的不统一，使公职律师队伍实体化运行大打折扣。
2.激励机制不健全
尽管中办、国办2016年就出台了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，但基层更多还处于摸索阶段。一是缺乏相应奖励机制。公职律师需要具备较高的法律素养和职业素养，要不断精进专业知识和业务技能，基层工作压力较大，许多工作人员不愿耗费额外精力，视法律职业资格考试、申请公职律师为畏途，积极性不高。二是承担的责任与享有的待遇不配套。如《H省公职律师管理实施办法》中，增加了公职律师职责义务但没有相应地薪资待遇的提高，同时还要承担更多的执业风险，这也是很多符合申报条件的公职人员不愿申报公职律师的原因之一。三是担任公职律师与职务提升等并无直接联系。目前公职律师制度并未涉及相关内容,基层缺少专门针对公职律师的职务和职级晋升的激励措施，体制内缺乏独立有针对性的评价奖励体系。
3.考核形式较单一
公职律师考核制度的设置对公职律师制度的落实，具有倒逼推动公职律师认真履职、发挥专业特长的作用及监督、评价、督促执行的功效。但实际工作中考核仅仅是“纸面考核”，考核监督作用大打折扣。以K市为例，对公职律师政策贯彻落实情况的监督检查主要依靠法治政府建设考核和法治建设任务督察，未建立审计、财会、统计、执法监督、行政复议等多元化监督考核体系，监督手段较单一，不能对公职律师政策落实及公职律师履职情况进行科学、全面、系统的评价。同时，由于未将此项工作列入党政主要负责人考评机制，“一把手”往往重视不足。
加强公职律师队伍建设的相关建议
1.明确公职律师身份定位
党的二十大报告中用“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”一个章节专门部署法治建设。公职律师队伍是推进法治政府建设的重要力量，也是我国律师制度的有机组成部分。根据党中央、国务院的总体要求，结合H省的实践经验，笔者建议，应推动“公职律师”应纳入《律师法》的调整范围，在《公务员法》《法律援助条例》《信访条例》等法律、法规中增加公职律师的法律地位、权利义务、管理体制等相关内容，实现各法律法规之间的衔接和联动。
2.确立公职律师权威地位
应理顺公职律师的履职分工，通过建立公职律师事前参与合法性审查、事中进行法律监督、事后提供法律支持工作制度，充分发挥公职律师在法治政府建设中的积极作用，确立公职律师在处理政府法律事务中的权威地位。此外，要建立相关责任追究机制，对于不按规定听取公职律师法律意见、公职律师未参与集体讨论而作出重大决策的行为进行追责问责，充分发挥公职律师的职能，促进政府依法决策、严格执法。
3.细化公职律师政策制定
公职律师政策的高效落实，公职律师制度的科学构建，是法治政府建设的重要组成部分。制定公职律师政策需要设定明确的政策目标，除指导性、方向性要求外，对公职律师配备比例、公职律师参与度、公职律师发挥作用应进行量化，规范重大行政决策公职律师参加程序，切实发挥量化指标在衡量公职律师政策执行情况中的指向作用。因此，笔者认为，应根据地方工作实际，突出针对性、适用性、可操作性，制定配套的实施细则及工作方案，促进公职律师管理的规范化和常态化。如K市公职律师队伍建设起步较早，但公职律师在本单位发挥作用不突出、效果不明显，公职律师资源仍未实现跨地区跨部门调配使用，应针对以上亟待解决的难题制定政策文件，设立试点逐步推动。公职律师所在单位应制定本单位公职律师管理使用办法、公职律师工作规范细则等制度文件，明确管理方式、管理手段、职级晋升、选拔任用等运行规范，增强公职律师的身份认同感和职业价值感。
加强公职律师团体系建立
1.加强公职律师统一管理
2021 年 7月，中央依法治国办印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，明确提出建立公职律师统一服务平台和统筹使用机制，集中配备公职律师为党委、政府各部门提供服务，或者对本地区公职律师进行跨部门调配使用。笔者建议，由相关职能部门牵头成立公职律师团，有利于公职律师的统一管理和统筹使用。政府及党政机关、人民团体所涉及的法律事务纷繁复杂，如人事、财政、税务、金融、环保、交通、河务、知识产权、工程建设、国企改革、生态环境、自然资源保护等各领域，应坚持“业务相近，发挥专长”的原则，根据政府及党政机关、人民团体的需要，指派公职律师承办政府法律事务，解决部分党政机关公职律师人才短缺和分布不均的问题，促进公职律师专业化、岗位化、固定化，在公共法律服务体系建设中充分发挥现有公职律师的应有作用。
2.推动公职律师跨部门使用
推动公职律师跨层级、跨地域调配使用，指派资源充足单位的公职律师服务尚未设立公职律师的单位，对于部分单位人才短缺，地区之间、行业之间公职律师发展不平衡的问题具有积极化解作用。全面推进“统筹高效、全面覆盖”的公职律师统筹使用机制，按照单位和岗位对于法律服务的实际需求，打破公职人员管理壁垒，实现公职律师资源的合理配置与动态调整，充分发挥公职律师办理特定领域案件相较其他执业律师的明显优势，消除特殊领域公职律师工作盲区。完善公职律师跨层级、跨地域、跨部门服务工作流程，对服务范围、履职事项、工作时限、工作形式、工作纪律、履职保障等具体事项予以明确，并对公职律师提供法律服务质量进行考核。落实公职律师跨层级、跨地域、跨部门服务工作保障机制，接受服务的单位要在人员配备、工作调度、提供工作条件等方面提供必要保障，确保公职律师工作的顺利开展。
鼓励公职律师参与法律援助
2003 年《法律援助条例》实施以来，我国法律援助制度推动我国法律援助工作高质量发展，取得了一定成就。笔者建议，建立公职律师参与法律援助工作制度，明确公职律师参与办理法律援助案件类型、指派要求、经费保障、风险承担等相关内容，可以缓解现阶段法律援助案件相对多但承办法律援助律师相对少的现实压力，同时助力公共法律服务体系建设。
完善公职律师管理机制
1. 完善公职律师经费保障机制
中央依法治国办印发的《关于加快推进公职律师工作的意见》明确指示，党政机关要强化公职律师工作保障，将公职律师经费纳入本单位预算。目前，部分公职律师所在单位并未专门列支公职律师工作经费，部分公职律师单位虽然将公职律师经费纳入财政预算，但相关政策落实执行情况没有相应的考核制度，公职律师经费难以保障，长此以往，相关政策沦为“一纸空文”。同时公职律师公务员身份导致办案费用报销受限制，无法实现办案费用的实报实销，公职律师代理案件是公务行为不能收取任何费用，难以实现对公职律师物质方面的激励。笔者建议，可采取有偿与无偿相结合的方式，参照承办法律援助案件的补贴方式和金额给公职律师发放补贴，并逐步建立与工作量和服务质效挂钩的评价和经费保障机制。
2.建立公职律师职称评定机制
2019年中共中央办公厅印发《公务员职务与职级并行规定》，规定“职级序列按照综合管理类、专业技术类、行政执法类公务员职务类别分别设置。”笔者认为，应当将公职律师列为法律专业技术类公务员，公职律师的身份职能具有一定的特殊性，公职律师的强技术性、低替代性特征，符合《专业技术类公务员管理规定 》规定条件，将公职律师纳入专业技术类公务员管理中，建立公职律师职称评定机制，制定公职律师业务水平评定方法，有利于提升公职律师专业技能和履职实效。
3.强化公职律师考核指标运用机制
中央依法治国办印发的《关于加快推进公职律师工作的意见》明确提出，“对表现优异的公职律师按照国家有关规定进行表彰表扬，并在评先评优、人才推荐、干部选拔等方面予以适当奖励。”党政机关应当强化考核结果运用，制定优秀公职律师奖励机制、进修培训机制，并将公职律师年度考核评定结果、奖惩情况作为公务员年度考核、评优评先、选拔任用的一项考量内容。把公职律师参加重大决策审查、组织法律知识培训、开展普法宣传、推动执法规范化建设情况纳入各级党政机关目标责任制（绩效）考核，作为法制督察的重要内容，并作为评定领导干部法律素养的一项重要指标，提高“关键少数”对公职律师政策的理解和支持，强化党政机关主要负责同志作为推进法治建设第一责任人职责。
习近平总书记在党的二十大报告中强调，在党政机关和人民团体中普遍建立公职律师制度，是贯彻落实全面依法治国战略部署，提高各部门依法行政水平的重要举措。随着我国法治政府建设的稳步推进，国家对公职律师构建和完善的顶层设计思路愈加清晰，进一步强化公职律师制度供给，统筹调配公职律师资源，完善公职律师管理机制，以期更好实现公职律师制度在法治实践中的价值及作用，促进法治政府建设高质量发展。
（作者简介：朱琳，开封市公安局，公职律师；马思峣，开封大学，法制室主任）
