以良法保善治以平等促发展
——构建新时代的法律法规性别平等评估机制
薛宁兰
党的十九大报告指出“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”[1]。为此必须“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”,“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,发展中国特色社会主义法治理论”,“建设社会主义法治文化”[1]。这些都是习近平新时代中国特色社会主义法治思想的重要内涵。法律体系、法治体系、法治理论、法治文化因此成为建设法治中国的四个重要方面。
全面依法治国是党领导人民治理国家的基本方式,是国家治理的一场深刻革命。改革开放40年来,中国在依法治国方面取得显著成效,彻底摆脱过去无法可依的状态,于2010年宣布中国特色社会主义法律体系形成。其中,保障妇女权益、促进性别平等的法律体系是以《宪法》为基础,以《妇女权益保障法》为主体,包括国家各种单行法律法规、地方性法规和政府各部门行政规章在内的一整套体系[2]。在全面推进依法治国的新时代,中国妇女权益法律保障体系迎来创新发展的新机遇。在国家层面建立法律法规性别平等评估机制,正是抓住这一机遇,推动以男女平等价值观为指引,促进妇女全面发展的法律法规政策体系创新,完善提升妇女地位国家机制的重要举措。
一
提高立法质量是新时代全面依法治国的重中之重,是建设法治国家、法治政府、法治社会,实现善治的前提;高质量的立法也是严格执法、公正司法、全民守法的前提。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国重大问题的决定》提出“深入推进科学立法、民主立法”。科学立法的关键是立法要尊重和体现社会发展的客观规律、法律所调整的社会关系的客观规律以及法律体系的内在规律;民主立法的核心在于立法必须坚持人民的主体地位,通过各种方式使法律更好地汇集民意、集中民智,真正反映人民的意愿,体现人民的利益和需求[3](P76)。党的十九大报告在此基础上,增加“依法立法”的新要求,指出“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治”[1]。这是在法治中国一体建设中,党中央对立法工作提出的更高要求。依照《立法法》,“依法立法”起码包含三层含义:(1)全国人大及其常委会依照宪法制定各基本法律;(2)国务院根据宪法和法律,制定行政法规;(3)省级人民代表大会及其常务委员会在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,制定地方性法规。可见,宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。
保障妇女权益,实现男女平等是新中国成立以来党和国家一贯坚持的基本价值理念,是社会主义核心价值体系中不可或缺的要素。实现“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”目标,要求各级立法机关在制定法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例时,应当遵循《宪法》第48条确立的“妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利”的基本原则,以此为立法指导思想,通过具体制度设计和条文规定,将这一立法理念融入其中。另一方面,为“使每一项立法都符合宪法精神”,在全国人大常委会和国务院的立法程序中分别建立法律、法规、政策性别平等评估机制,调研论证、分析评估法律法规草案是否符合宪法男女平等原则、是否符合社会主义核心价值观要求,是否有利于实现男女两性在权利、机会、结果、责任上的平等,并以此促进妇女与男性平等参与经济社会发展、共享发展成果,携手共进,都具有积极的现实意义。建立法律法规性别平等评估机制也是完善中国立法体制,推动和实现“科学立法”“民主立法”“依法立法”的重要举措,更是贯彻落实男女平等基本国策的重要途径和手段。这一工作机制将性别视角和性别分析引入国家法律法规的制定、实施和监测评估全过程,避免制度性歧视,从而能够从源头上保障妇女合法权益,促进男女平等。
二
建立法律法规的性别平等评估机制也具有深远的国际意义。中国是联合国1979年《消除对妇女一切形式歧视公约》的最早缔约国之一。“消除本国范围内对妇女的各种歧视”是缔约国应当承担和履行的国家义务。30多年来,中国政府积极履行公约确立的国家义务,定期提交国家报告,迄今已向联合国消除对妇女歧视委员会递交了八次履约国家报告,向全世界展示了中国政府在消除性别歧视,推动男女平等,实现两性和谐发展方面做出的努力与取得的成就。
1995年9月,联合国第四次世界妇女大会在北京成功举办。会议的成果性文件《北京宣言》和《行动纲领》强调,各国政府在处理提高妇女地位的机制问题时,应将性别观点纳入所有政策和方案的主流,以便在做出决定之前分析对妇女和男性各自将产生的影响。此后,“社会性别主流化”成为联合国推动性别平等的全球战略。1997年,联合国经济与社会理事会进一步明确社会性别主流化的含义,指出它是一项战略,要求每个国家的立法、政策等从制定、执行到评估的全过程都要考虑到女性和男性的需求及其经历,分析将会对男女两性各自产生的影响,以及实际上产生了何种影响。可见,建立法律法规性别平等评估机制,对其进行事前、事中、事后全过程的社会性别分析,是将性别平等主流化落实到国家立法过程的重要途径。
’95世妇会期间,为回应联合国“社会性别主流化”战略,中国政府宣布将男女平等作为促进中国社会发展的一项基本国策。宪法和法律确立的男女平等原则由此进入国家政策体系的最高层次,制约和引导着其他具体政策的制定和执行。针对现阶段对法律法规政策的性别平等审查缺乏制度性保障的现状,《中国妇女发展纲要(2011-2020年)》首次提出“将社会性别意识纳入法律体系和公共政策,加强对法规政策的性别平等审查”。2015年3月,修改后的《立法法》对立法论证、听证、可行性评价等制度和程序做出进一步完善。第39条规定:“拟提请常务委员会会议审议通过的法律案,在法律委员会提出审议结果报告前,常务委员会工作机构可以对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。评估情况由法律委员会在审议结果报告中予以说明。”这一条款虽是对立法前评估的一般性规定,却是在现行国家立法体制中增加性别平等评估内容的宪法性依据。性别平等评估应当成为全国人大等相关机构在立法前对法律草案进行评估的一部分。
三
如果说,良法是善治的前提,那么,良法善治则是实现法治的前提。党的十八大以来的一系列相关文件表明,提高立法质量是当前立法工作的首要任务,而开展立法评估则是提高立法质量不可缺少的重要环节和工具。
自2012年江苏省首创地方性法规政策性别平等评估咨询机制以来,全国已有27个省市自治区在妇联组织参与推动下建立了这一机制。所谓“地方性法规政策性别平等评估机制”,是指在地方性法规、政府规章、规范性文件的制定实施中,通过制度化地调研、分析、论证是否直接或间接地对女性或男性产生不同影响,提出修改建议,推动地方性法规、政府规章、规范性文件在制定时和实施中充分考虑男女两性现实差异,促进男女在法规政策层面平等受益、共同发展的工作机制。这一机制的内容大体包括评估主体、评估对象、评估方法、评估程序、评估指标、评估效果等。五年来,这一开创性的地方立法工作机制初建成效,“在传播性别平等工作理念、建立部门联动维权机制、实现妇联源头参与立法等方面取得了显著成效”[4]。深圳市地方法规政策性别平等评估委员会自2016年3月成立以来,已经评估21部地方法规文件,提出修改建议100余条[5]。与此同时,这一工作机制因决策者在观念意识与认识上的不一致,或多或少地存在着若干不足,如评估主体不一致、评估范围不统一、评估方法过于简单、评估依据不明确等[6](PP80-81),亟需在国家层面予以协调统一。
性别平等评估是立法评估的一部分。立法评估由地方先行先试为建立国家级法律法规性别平等评估机制提供了丰富的本土经验。事实上,中国地方性立法评估实践已有数十年之久。从2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出“提高制度建设质量”开始,政府层面的行政法规立法评估制度随之产生。一些省市如广东、重庆等先行先试,积极开展地方立法评估制度建设与实践[7]。从性质上看,目前开展的地方立法评估是综合性评估,而对地方立法的性别平等评估则属专项评估。两相比较,不难发现,已有地方立法评估侧重于立法实施效果的评估,属于立法后的评估,而对地方立法的性别影响评估则多为立法前的评估。从立法评估制度的科学性、完整性目标看,无论哪种类型的立法评估均应包括立法前和立法后两个阶段。地方立法评估条块分割的现状应当通过制度整合来消弭。再者,基于中国立法体制的特性,国家出台的法律法规政策是地方人大和政府制定法规政策的上位法依据,因此,仅有地方性法规政策的性别影响评估机制,无法避免和消除国家法律法规政策中不利于两性平等发展的或显性或隐性的内容。为此,建议以新发展理念为指导,将实现男女平等、促进两性共同发展确立为法律法规性别平等评估机制的目标;在《立法法》相关条款中增加将性别平等意识纳入立法全过程的内容,并将性别平等评估机制纳入立法评估之中;在全国人大和国务院法制办设立专门机构负责此项工作[8]。
中国特色社会主义已经进入新时代。地方和中央协同推进建立法律法规性别平等评估机制,以统一和完善立法评估的主体、范围,确立明确清晰的评估指标和程序,形成中央与地方立法性别平等评估机制相互配套、良性互动的整体格局。以良法保善治,以平等促发展,这是满足人民日益增长的对美好生活的需要,让改革发展成果更多更公平地惠及包括男女两性在内的所有公民的创新之举。
作者简介：薛宁兰(1964-),女,中国社会科学院法学研究所研究员,性别与法律研究中心主任。研究方向:亲属法、妇女法研究。
参考文献
[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告(2017年10月18日)[R/OL].人民网-中国共产党新闻网,http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html.
[2]国务院新闻办公室.中国性别平等与妇女发展(白皮书)[R/OL].新华网,http://news.xinhua.com/politics/2015-09/22/c_1116636886.htm.
[3]信春鹰.深入推进科学立法、民主立法[A].《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京:人民出版社,2014.
[4]杨慧、白黎.应加大法律与政策性别平等评估力度[N].中国妇女报,2015-12-21.
[5]叶海燕.深圳性别平等评估机制运行显效[N].中国妇女报,2017-07-26.
[6]郑玉敏.完善我国地方法规性别平等评估机制的对策与建议[J].山东女子学院学报,2015,(5).
[7]张琼.立法评估完整性研究及建设路径[J].宏观质量研究,2016,(2).
[8]郑玉敏.推动中国法律的性别平等评估机制建立研究[J].山东女子学院学报,2016,(2).
来源：.妇女研究论丛,2018(01)
