提高备案审查制度协调性 维护国家法制统一
——浅谈《法规规章备案审查条例》主要亮点
今年9月对外发布的《法规规章备案审查条例》（以下简称《条例》），自2024年11月1日起施行。这是继2023年12月发布的《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》后，备案审查制度领域的又一次具有重要意义的法规修订。结合2023年3月《中华人民共和国立法法》在修正过程中对备案审查制度的完善，可以看到，为维护社会主义法制统一、尊严、权威，我国备案审查制度体系正在进行系统性的升级改造，以整体提高立法的科学性、民主性和合法性水平。
《条例》深入贯彻党中央关于备案审查工作的决策部署，进一步落实立法法有关规定，在总结实践经验基础上，对《法规规章备案条例》进行修订；完善立法目的，明确工作要求；扩大备案范围，规范备案程序；明确备案审查方式和审查期限，完善审查事项；细化法规规章纠错规定；健全了备案审查相关制度机制等。
贯彻落实有件必备、有备必审、有错必纠原则
近年来，党和国家高度重视备案审查工作。党的十八届三中、四中全会对健全规范性文件备案审查制度、加强备案审查制度和能力建设、将所有规范性文件纳入备案审查范围提出了明确要求。为贯彻落实党中央的要求，2019年全国人大常委会审议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》，规定开展备案审查工作应当依照法定权限和程序，坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则。此次修订后的《条例》增加一条，作为第三条，将“坚持有件必备、有备必审、有错必纠”作为基本原则写进立法，为后续开展备案审查工作，特别是提高我国备案审查制度的系统性、协调性提供了坚实的规范基础。
备案审查是一项具有中国特色的宪法监督制度，是宪法监督的基础和重要着力点，也是一项重要的立法监督制度，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的重要制度。它由三个紧密相连的制度环节构成，即备案、审查和处理。在备案环节，所有的规范性文件根据制定机关的不同和位阶的不同，分别向人大或制定机关的上级机关报备。备案的直接功能是便于立法的登记、存档和公开，间接功能为立法监督，即对立法的合宪性和合法性审查提供前提。在审查环节，备案审查机关对于备案的各类规范性文件的合宪性和合法性有权进行审查，并作出是否违宪或违法的判断。审查的直接功能是发现立法中的瑕疵，特别是发现与宪法或上位法相抵触的条文，或同位阶立法之间互相冲突的情况，间接功能则是通过外部监督确保立法的科学性、民主性和法律体系的内在统一性。在处理环节，备案审查机关根据审查结论提出处理意见并监督执行。处理的直接目的是纠正违宪、违法行为，间接目的则是维护宪法法律权威，维护公民合法权益，确保国家法制统一。
备案审查的三个环节紧密相连，缺一不可。其中，备案是基础，只有坚持“有件必备”，即实现备案全覆盖，才能做到“有备必审”；审查是重心，通过法定的审查方式发现合宪性、合法性问题，为“有错必纠”提供精准专业判断；处理是保障，通过启动处理程序，及时纠正违宪、违法的规范性文件，维护国家法制统一。
通过备案审查衔接联动机制加强与其他机关的协作配合
《条例》第七条规定，“国务院备案审查工作机构应当通过备案审查衔接联动机制加强与其他机关备案审查工作机构的联系，在双重备案联动、移交处理、征求意见、会商协调、信息共享、能力提升等方面加强协作配合。”与《法规规章备案条例》相比，这是新增加的条款。它明确将备案审查衔接联动作为国务院备案审查制度发展的指导原则，从而将备案审查制度系统性植入法规之中。
随着全国人大对备案审查制度机制的推进，行政机关的备案审查制度亟须在如下几方面与整体备案审查体系相衔接。其一，备案对象相互衔接。即，根据立法法和全国人大常委会有关决定的规定，相应对备案对象进行调整。其二，备案审查方式之间相互衔接。在全国人大对备案审查方式加以确定和调整的基础上，在审查方式上加以对接和落实。其三，备案审查程序之间相互衔接。即，在移交处理、征求意见、会商协调、信息共享等程序环节，构建与人大备案审查程序的对接机制。其四，备案审查标准之间的有效衔接。除应当由人大行使的合宪性审查和合法性审查外，备案审查标准之间应相互衔接。其五，国家法律法规数据库的衔接。建设好、使用好全国统一的备案审查信息平台，完善在线提出审查建议、电子备案、在线审查等平台功能，拓展信息平台的数据收集和立法服务功能，逐步实现备案审查工作数字化、智能化。总体来看，《条例》很好地回应了上述制度发展的要求。
提高法规规章备案审查制度的完备性、可操作性、精准性
增加备案审查对象，与人大备案审查对象紧密衔接、保持一致。在《中华人民共和国立法法》《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》已将浦东新区法规、海南自由贸易港法规等纳入备案范围后，《条例》也相应将其纳入备案范围，并明确了报备主体，即浦东新区法规由上海市人民代表大会常务委员会报国务院备案，海南自由贸易港法规由海南省人民代表大会常务委员会报国务院备案。
借鉴、复制人大备案审查的成功经验，在审查方式和审查事项上加以完善。《条例》在审查方式上增加主动审查、专项审查和联合审查。在全国人大常委会提出探索联合审查机制后，《条例》增加规定，国务院备案审查工作机构发现法规、规章存在涉及其他机关备案审查工作职责范围的共性问题的，可以与其他机关备案审查工作机构开展联合调研或者联合审查，共同研究提出审查意见和建议，为落实联合审查机制提供了规范基础。《条例》还在审查事项上增加了是否符合党中央、国务院的重大决策部署和国家重大改革方向，规章规定的措施是否符合立法目的和实际情况等内容。这实现了审查标准上的协调统一。
完善规章纠错程序，提高程序的可操作性。《条例》规定，经审查，认为规章应当予以纠正的，国务院备案审查工作机构可以通过与制定机关沟通、提出书面审查意见等方式，建议制定机关及时修改或废止；或者由国务院备案审查工作机构提出处理意见报国务院决定，并通知制定机关。与修改前的《法规规章备案条例》相比，规章的纠错程序更符合备案审查实践要求，提高了纠错的精准化水平，程序的可操作性也更强。（作者为吉林大学法学院教授）
