新时期村民自治风险的善治策略
——结合扫黑除恶及乡村营商环境优化的分析
一、问题的提出
围绕“三农”问题，新时期的乡村面临着越来越多的法律和政策供给，大的方面有精准扶贫、乡村振兴、扫黑除恶、乡村营商环境的优化、城乡融合发展，小的方面有村党组织书记与村委会主任“一肩挑”、村务监督委员会、村规民约等等,它们均内在统一于村民自治组织活动的善治。村民自治组织既是扫黑除恶关注的重点，又是乡村基层营商环境的重要实践主体，村民自治的运行绩效便是乡村面临的最为重要的营商环境。只有实现村民自治组织活动的善治，才能增强基层组织对黑恶势力的“免疫力”，才能优化乡村营商环境，实现乡村的全面振兴。
村民自治治什么？华东理工大学教授曾浩认为，我国社会治理的根本问题是社会需求与社会需求供给的关系问题，社会治理的基本对象是社会需求。这种提法符合我国社会矛盾转化的实际。村民自治首要的是治理乡村社会需求及由需求产生的社会风险。综合中国社会尤其是村民自治30多年的发展历程来看，除自治精神、民主精神、稳定农村价值预设外，村民自治的价值预设中还蕴含对社会风险的防控。社会风险防控思想和理论可视为村民自治的重要正当性支撑。“村民自治风险”是对村民自治过程中产生的制度性风险、自治组织自身的风险、来自村民的风险、经济风险等的统称。在村民自治实践中，基层民主政治要讲，社会风险防控也要讲，政府、自治组织和村民应着重增强风险意识、反思意识和责任意识，采取科学有效的策略减少和规避风险。
二、扫黑除恶专项斗争揭示的村民自治风险防控点
扫黑除恶专项斗争揭示了诸多村民自治风险。以四川省东部的广安市为例，其2018年扫黑除恶举报村党支部书记、村主任、村民小组组长等村干部涉黑恶的占线索核查总数39.82%、占涉农线索总数86.28%。虽然定性为黑恶势力的较少，但核查仍然反映出一些共性问题：（1）线索核查难度普遍较大，对于1条涉农举报线索，核查组动辄就对十几个、几十个村民展开调查。（2）村民主观臆测性举报频发。核查发现了“元老级”村干部治村导致自治弱化虚化、不恰当地发展集体经济风险、违规低保、村务不公开或公开不足等比较突出的自治风险。依美国学者欧博文对村治类型的划分，应警惕村干部异变为村霸，警惕瘫痪村、专制村、失控村的出现。经梳理，初步归纳出32条村民自治风险防控点。
在制度性风险中，农地“三权分置”与“村改居”是时下热议的改革制度，也存在潜在的社会风险。如三权分置容易产生集体所有权虚化、流转双方违约、农地“非农化”或“非粮化”及失地农民社会保障风险。“村改居”则可能诱发征地拆迁、集体资产管理风险、缺乏认同等风险。自《民法总则》规定农村集体经济组织法人、基层群众性自治组织法人属特别法人之后，组织或个别成员所为的行为，还面临着印章管理风险、集体经济发展投资风险、行政处罚和司法制裁风险。在财务管理方面，有村（组）帐村管、村帐镇管、村帐双管、组帐组管（财会人员管理）四种模式。不统一或不规范的村组财务管理模式，容易衍生廉政风险。
三、村民自治风险的善治策略
党的十九大报告提出，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。这实质上是强调以村民自治为核心构建新型乡村治理体系，追求乡村的善治。善治意指良好的治理，是使公共利益最大化的社会管理过程，它包含合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效性六个基本要素。以此作为拓展，善治可视为最好的风险防控策略，也是有效的乡村营商环境优化进路。
（一）厉行法治，营造优质的乡村基层营商环境
资本下乡背景下，倡导“法治是最好的营商环境”，基层政府和村民自治组织应着力营造更加稳定公平透明、可预期的法治化营商环境。要求做到：（1）严格依法办事，树立正确的政绩观；产业开发要将依法保护投资者产权与守住耕地红线和生态红线、守住农民权益不受损的底线结合起来。(2)深化“放管服”改革，集中力量整治市场及环境乱点、乱象，服务好、保护好工商资本下乡的积极性。(3)建立资本下乡的准入机制，加强对投资项目的监管和服务。要发挥村庄产业发展规划、租金预付和流转风险保障金制度在农业供给侧的导向作用。（4）借助市县“互联网+产权交易”与全国农村要素流转信息化服务平台，激发市场活力。
（二）培育集体经济增长点，构筑紧密的乡村利益共同体
1.探索集体经济的有效实现形式，增强村级集体经济的“造血”功能。其一，村组要破除思维定势，既不能因为自然资源禀赋差而不发展集体经济，又不能舍小求大、舍近求远来发展集体经济。要从内部发力，广泛发动群众、民主决策，从小的经济增长点入手，逐步壮大集体产业规模。其二，应抓住资本下乡契机，探索集体经济的有效实现形式，以资本下乡带动混合集体经济发展。
2.规范农村集体“三资”管理，盘活“三资”存量优势。农村“三资”普遍存在资金管理混乱、资产资源管理不力等问题，离保值增值要求尚有差距。应当深化对农村“三资”规范化管理，建设辖区内规范化、信息化管理平台，以严查、细查、清查为导向，实现阳光增值。
（三）加强农村党组织建设，做强党建引领村民自治
《乡村振兴战略规划》、2019年中央一号文件、《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》都对“一肩挑”提出了目标要求。“一肩挑”并不能从根本上解决“元老级”村干部、乡村精英外流、监督不力、民意不达、“人难选、人难留、缺作为、缺活力”等问题。因此，应做强党建，落实配套的人才储备选拔、培训教育、激励及监督制约制度。
（四）重视自治章程和村规民约，发挥其防控风险的作用
自治章程、村规民约均属于广义上的村规民约。村规民约效力不彰、执行不力或并未执行已成不争的事实。应落实民政部、农业农村部、中央政法委等七部门联合发布《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》，指导乡村普遍制定或修订形成务实管用的村规民约。经村民会议民主议定且务实管用的村规民约，不仅能为解决村治现实性问题提供效力性支撑，还能为防控制度性风险、自治组织自身风险、来自于村民的风险和经济生态风险做一些制度性安排。为发挥村规民约法治化防控风险的作用，政府、法院等部门应当对村委会建章立制給予法律帮助和指导。
（五）信息化手段回应村务公开需求，构筑团结的风险防控共同体
新时期的村民对村务信息公开的需求日益增长，且更加注重即时性、实据性。政府、自治组织应采用信息化手段深化村务公开，并藉此对村民自治实绩进行监测评估、预警。具体举措有：（1）由县级民政部门、纪监委部门建设独立的村务公开网或者将村务信息分类上传公开于政府门户网站；（2）建立“村民微信群”、“乡村公众号”，即时发布村务信息并答疑解惑；（3）保障村务监督委员会履行职责，给村务监督委员会配置摄影、录音设备。基于村务监督委员会职能定位，给其配置摄影、录音设备，可以对村务决策、村务会议过程、村务公开情况等予以同步拍照或录音，以备查阅、公开或传输给乡镇、县级主管部门存档（试听资料可有限度公开）。强调信息化手段及图片、视听资料的利用，既可以增强村务公开情况的实据性，解决扫黑除恶与违纪线索核查难问题，又可以实时监测、评估、预警，让村委会、村民和乡镇共同构筑起事前和事后完整的且可供溯源的自治风险防控体系。
（六）聚集风险防控，建立健全下乡活动的长效机制
促进城乡融合发展，需要不断丰富下乡活动内涵，建立健全送法、送政策、送技术、送服务下乡的长效机制。其一，要聚焦风险防控开展下乡活动，重点关注村民、自治组织、企业生产经营活动中遇到的困难和风险。其二，将送法下乡与送政策下乡置于同等重要的地位，广泛且联动地（多村，多下乡主体、多受众主体的联动）开展政策宣讲。其三，鼓励和引导志愿服务组织、新型社会组织参与村民自治或提供服务，协助解决村治问题。其四，在做好送法、送政策、送技术下乡的同时，侧重做好政府部门、社会组织“送服务下乡”工作。
（作者：四川省华蓥市人民法院审管办及研究室副主任陆文辉）
