农村公共产品供给模式转变与集体经济组织的现代化改造
张安毅 韩凌月
我国“三农”问题的解决，绕不开农村集体经济组织。我国《民法总则》第九十九条规定农村集体经济组织可以具有法人资格，但其是何种性质的法人，并未明确。未来农村集体经济组织应如何改造，则要从其承担的社会功能、存在目的入手。作为农村生产资料公有化之后的时代产物，农村集体经济组织长期在农村存在，这与农村公共产品供给长期严重缺位密切相关，农村集体经济组织在某种意义上是在农村提供公共产品。但现代农村所需的公共服务远超出了集体经济组织所能涵盖的范畴，在政府服务能力日益强大的情况下，农村集体经济组织应如何改造，从而与农村社会需求相适应，是一个亟待深入探讨的问题。
一、农村集体经济组织的特殊历史功能：为农村农民提供公共产品
1950 年我国《土地改革法》出台实施，极大的激发了农民劳动的积极性，不过这并没有也无法解决农民从事农业生产还缺乏水利设施基础建设、还缺乏农业生产工具，农村发展还缺乏教育文化体育公共服务等问题。其实这个问题自古以来就是制约农业、农村、农民发展的瓶颈。相比城镇而言中国农村地广人多、情况复杂，新中国建立后政府也不能在短时期内很好的在农村提供水利设施、道路建设等生产生活公共服务。新中国如何解决这个问题？1953 年我国通过了《关于农业生产互助合作的决议》，推行劳动互助、生产合作，农民之间建立的互助组织逐步设立公有农具；1955 年我国通过了《农业生产合作社示范章程》，1956 年我国通过了《高级农业生产合作社示范章程》，据此而成立的高级社，对加入合作社社员（农民）的生产资料私有制进行了集体所有制改造。新中国政府从走社会主义道路的路径上，以在农村生产资料公有制改革基础上建立合作社的途径来解决农村农民以及农业发展所需的公共服务提供问题。依据《农业生产合作社示范章程》以及《高级农业生产合作社示范章程》，发展农业生产合作社，一方面是政治目的即消灭剥削，使全体农民富裕起来；另一方面是经济目的，即克服小农经济的落后性，发展社会主义农业经济；最后，是服务社员的目的，而这种服务是多方面的，依据上述章程农业生产合作社要随着生产的发展，不断地增加社员的收入，还要根据社员的需要，举办各种文化、福利事业。合作社建立后，不仅为农业生产提供公共产品，为农村农民提供文化等公共服务，由于农民丧失了生产资料，因此合作社还承担了直接向农民个体提供社会保障的职责。基于农村集体经济组织为农民提供生活保障、公共服务等公共产品的功能，历史上我国农村集体经济组织并不是纯粹的经济组织。
二、农村集体经济组织在农村提供公共产品的历史价值及现实局限性
长期以来，我国农民通过农村集体经济组织无偿享受各种公共服务，集体经济组织弥补了政府在农村提供公共产品不足的缺陷。我国在很长一段时间内实行城乡分割的社会体制，并在城乡实行完全不同的社会管理体系。由农村集体经济组织向成员提供公共产品的基础，在于集体财产的存在，农村生产资料公有化改革之后，集体财产由合作社等集体经济组织经营管理，这种集体财产的所有权由农民集体即劳动群众集体享有。我国由农村集体经济组织为农村农民提供社会保障、公共服务，是历史上的特殊安排，发展至今农村集体经济组织为农民提供公共产品的现实局限性越来越明显：第一，不能满足农民的公共需求。现代社会人们的需求是多方面的，除了衣食住，还有医疗、养老、教育、交通等，只有依靠国家才能提供这些现代化的公共服务。第二，不能准确界定农村公共产品需求主体。我国长期以来农村集体经济组织以户籍认定成员，向成员提供生活保障、公共服务，这具有一定的历史合理性，具有农业户口的农民需要依靠农村集体经济组织为其提供公共服务、基本保障。然而，我国户籍改革快速推进，户籍制度改革的目标是回归户籍的原本人口信息记载制度面目，不能再以户籍认定身份、配置资源，不能再以户籍来配置包括集体经济组织成员权在内的一系列权益。近年来大量农民进入城镇生活，无需再利用集体经济组织提供的承包地、宅基地，造成资源浪费。第三，导致资源利用低效率。鉴于土地承包经营权属于集体经济组织成员权的内容，是集体经济组织给予成员的公共产品或者说福利品，承包土地都是以现有成员为基数进行平均分配，这也是为了保障每一个成员都有机会使用集体土地。但这种模式容易导致土地细碎化经营，严重妨碍了农业生产的集约化和生产效益的提高，单个农户无法通过规模经营来提高生产效益。
三、国家提供公共产品背景下的农村集体经济组织现代化改造
现代中国的发展也使得国家具有了在农村提供公共服务的能力，政府主导的养老医疗等社会保障体系正在农村社会逐步完善，扶贫活动的深入开展，也说明国家向农村提供的公共服务趋于深化。此时，农村集体经济组织具备了向纯粹的经济组织过渡的条件。我国农村集体经济组织所承担的功能在不同时期是不同的，现阶段农村集体经济组织的职能应是经济职能，一方面经营管理集体资产，另一方面为成员提供经济服务。在市场经济条件下，农村集体经济组织的核心问题是要按照市场规则运行，实现资源配置、利用的高效率，因此应进行现代化改造。这主要涉及三个方面：第一，明确主体性质。农村集体经济组织要按照市场经济下的法人制度重构，以便其独立决策、独立运行。第二，明确运行规则。政社合一的时代已经过去，国家不能再直接干预农村集体经济组织的内部各项事务，农村集体经济组织要实现自我管理，自我运行。我国《民法总则》虽然规定农村集体经济组织可以具有法人资格，但没有解决农村集体经济组织的治理规则缺位问题。作为一个组织体，农村集体经济组织实现良好的运行比如做出内部决议、对外表达自己的意思表示都必须有治理保障。农村集体经济组织实现自治，要建立成员大会作为权力机构，建立理事会作为执行机构，建立监事会作为监督机构。第三，农村集体经济组织成员权是为了实现农民在集体财产、集体经济中的权益而出现的，在集体经济组织政社合一、承担了提供公共产品任务的体制下，这种成员权必然包括经济政治等多方面内容，但在集体经济组织不再承担提供公共产品任务的情况下，农村集体经济组织成员权也将演化为以财产利益为主要内容的权利。
作者简介
张安毅 河南财经政法大学副教授、硕士生导师
韩凌月 河南财经政法大学硕士研究生
