文/王慧芳 赵静
破产法律制度旨在实现债权人公平受偿和诚信债务人重整再生的双重价值目标，其制度效能的充分发挥有赖于健全的监督程序保障。近年来，部分地方检察机关以破产监督案件的办理为切入点，联合法院、破产管理人协会出台相关的监督规范，各地的破产检察监督制度也如火如荼地展开，但有关制度的完善仍需进一步研究。
一、破产案件检察监督制度的具体内涵
本文界定的破产案件检察监督制度，是指人民检察院依据宪法、人民检察院组织法及企业破产法的授权，对人民法院审理的企业破产案件实行法律监督的专门机制。检察机关依据法律规定行使法律监督职权，对破产审判活动及破产管理事务实施具有法律效力的专门性监督与矫正的工作机制。该制度以保障破产程序公正、维护各方主体合法权益、防范系统性金融风险为核心目标，通过检察权的适度介入构建司法公权力的制衡体系。该制度具有以下两个典型特征：
首先，其监督范围具有全面性。区别于传统民事检察监督偏重于实体结果的监督模式，破产检察监督不仅涵盖对法院审判行为的监督，基于维护公共利益的特殊考量，还将监督对象扩展至当事人的非理性自治行为以及管理人的履职行为。这种双重监督机制既保障了当事人意思自治的合法表达，又实现了对社会公共利益的制度性保护。
其次，其监督重点具有程序性。破产程序的特殊性不仅体现在包含清算、和解与重整三种独立程序，更因其需要在有限时间内高效处理破产财产以化解企业破产引发的社会问题。因此，破产检察监督特别注重对各项程序节点的监督，旨在控制破产程序运行成本，确保程序推进的合法性与效率性。这种程序导向的监督模式是破产检察监督区别于其他检察监督的重要特征。
二、破产程序检察监督的现实必要性
现行企业破产法确立的债权人自治原则在实践运行中产生了显著的监督空白。根据该法第五十九条至第六十四条的规范要求，除涉及债权人个体权益的事项可由其单独主张外，有关破产财产管理、变现及分配等重大事项均需通过债权人会议集体表决并由管理人负责执行。然而，债权人会议制度存在两个本质性缺陷：首先，作为临时性议事机构难以实现持续监督（最高人民法院2023年度司法统计报告显示，两次会议平均间隔时间达4.2个月）；其次，集体决策机制运行效率低下（据《中国破产程序成本研究报告》披露，单次债权人会议平均耗费司法资源约8.7万元）。值得注意的是，部分债权人存在明显的参与消极现象（某省会城市中级人民法院破产案件统计显示，38.6%的债权人连续两次未出席相关会议），这直接导致管理人在破产程序中获得过大的自由裁量权。这种权力配置失衡与监督机制缺失并存的制度困境，为检察机关介入破产程序提供了充分的正当性基础。
三、我国破产案件检察监督问题的完善
（一）破产案件检察监督制度的立法完善
我国破产案件检察监督制度的构建应当以检察机关的法律监督职能为基本遵循，在系统梳理地方实践经验的基础上，采取“实践探索-理论提炼-立法确认”的渐进式发展路径。从制度演进模式来看，当前采取的自下而上的实践探索方式虽然能够及时回应司法实践需求，但存在理论支撑不足、规范体系碎片化等明显缺陷：一方面缺乏对破产检察监督在国家治理现代化中功能定位的宏观把握；另一方面对监督权的边界、行使方式等核心问题缺乏系统化论证，多停留于对具体情形的简单列举。这种状况导致监督标准不统一、操作指引不明确等问题，亟需通过理论创新和制度重构予以解决。未来制度完善应当着力实现三个转变：从零散规定到体系化构建、从被动应对到主动预防、从单一监督到协同治理，最终形成具有中国特色的破产检察监督制度体系。
我国破产案件检察监督制度的立法完善应当把握当前《企业破产法》修订的重要契机，着力构建系统化、规范化的监督体系。从制度设计的宏观层面，需要重点解决三个核心问题：
其一，在基本法律层面确立检察机关的监督主体地位，虽然各地检察机关已通过规范性文件开展实践探索，但由于效力层级较低、标准不统一等问题，监督实效仍显不足。因此，必须通过国家立法实现制度供给的系统性提升。建议在《企业破产法》总则中明确规定“人民检察院依法对破产程序实行法律监督”的基本原则，并通过具体条款细化监督权限范围，为检察监督提供完整的规范依据。这既符合我国宪法对检察机关法律监督职能的定位，又能有效解决实践中监督依据不足的困境，可以为实务中的监督活动提供明确的法律依据。
其二，我国现行破产管理监督体制亟待结构性改革，建议将检察机关纳入监督体系，构建“管理人-法院-检察院”三位一体的新型监督架构。长期以来，破产审判实践中存在的司法权与行政权混同问题，导致程序异化现象时有发生。虽然新破产法确立的管理人中心主义模式在一定程度上规范了破产程序，但审判监督机制的缺失仍制约着制度效能的充分发挥。实证研究表明，随着破产案件数量的快速增长，现有监督体系已难以适应实践需求。值得注意的是，即便未来引入类似美国联邦托管人制度的行政监管机构，检察机关的法律监督职能不仅不会削弱，反而会因监督对象的扩展而得到强化。这种制度创新既能保持管理人中心主义的基本框架，又能通过检察监督弥补现有机制的不足，最终形成权力制衡、程序规范的破产治理新格局。
其三，建立分层级的规范供给机制，在企业破产法中确立基本原则后，由最高人民法院会同最高人民检察院制定配套实施细则，确保制度适用的统一性和可操作性。需要特别说明的是，这种制度设计具有双重价值：一方面，通过法律授权明确检察机关的监督权限，可以消除实务中对检察介入正当性的质疑；另一方面，规范的监督程序能够有效制衡破产程序中的权力运行，防范司法恣意。随着破产市场化改革的深入，即便未来引入破产行政管理机构，检察监督仍将在新的制度框架下发挥不可替代的作用，其监督范围和方式也将随实践发展而不断拓展和优化，最终形成具有中国特色的破产程序监督体系。
（二）破产案件检察监督制度的内容完善
破产案件检察监督范围的规范化构建应当以权力制衡与程序保障为基本理念。从监督领域的制度设计来看，应当建立分类分级的监督框架：首要的是对破产管理事务合法性的全面监督，重点涵盖管理人履职行为、债权人会议决议程序等关键环节是否符合法定要求的审查；其次是强化对破产犯罪行为的专门监督，这是检察机关基于宪法定位所特有的监督职能，主要针对破产欺诈、虚假诉讼等严重违法行为。这种“程序监督-犯罪追诉”的双轨制监督模式，既体现了对破产程序特殊性的尊重，又确保了法律监督的全面性和有效性，为构建规范有序的破产程序运行机制提供了制度保障。
破产管理事务监督应当成为当前检察监督工作的重点领域，其监督对象主要涵盖破产案件承办法官的审判行为和破产管理人的履职行为。具体监督机制应当包括三个维度：其一，构建破产管理人履职监督体系，通过参与管理人遴选委员会工作、列席重大事项听证会、监督管理人交接程序等方式，实现对管理人执业活动的全过程监督，这种监督模式已在多地试点中取得良好效果，体现了检察监督的预防性和同步性特征。其二，强化对破产审判行为的法律监督，重点针对法院作出的四类关键性裁定建立检察介入机制：包括破产受理裁定（含不当受理或应受理而不受理）、程序转换与终结裁定、重整计划批准裁定以及和解协议执行终止裁定等，为利害关系人提供有效的司法救济渠道。其三，完善对行政协作事项的延伸监督，对涉及破产企业的审计评估、资产处置、税务处理、工商注销等行政事项建立协同监督机制，确保破产程序各环节的合法规范运行。
这种“三位一体”的监督架构，既体现了对破产程序特殊性的尊重，又能有效防范各环节的法律风险，为构建规范有序的市场退出机制提供司法保障。
（三）破产案件检察监督制度的配套制度
破产案件检察监督制度的系统性完善不仅需要着眼于监督机制本身的优化，更需重视配套制度环境的整体构建。其中，健全破产处置府院联动机制具有关键性意义。作为破产制度实施的重要保障机制，府院联动机制在实践中已显现其独特价值：虽然破产程序在法律层面由法院主导推进，但涉及职工安置、税收处理、信用修复等衍生社会问题的解决，必须依靠行政机关的协同配合。我国的府院联动机制虽已取得阶段性成效，但仍存在制度化程度不足的缺陷，主要表现为联动内容较为原则、部门职责界定模糊、工作程序缺乏规范等结构性短板。为此，建议将检察机关作为法定监督主体纳入现有机制，构建“政府协调-法院主导-检察监督”的新型三元协同模式。这一制度创新既能保持法院在破产程序中的核心地位，又能通过检察监督确保程序公正，同时借助行政力量解决社会问题，最终形成司法权、行政权与法律监督权有机衔接的破产治理新格局。
构建科学完备的府院协调联动机制应当确立“依法履职、司法主导、行政协同、检察监督”四位一体的基本原则体系。首先，各参与主体必须严格遵循法定权限和程序规范行使职权，确保权力运行在法治轨道上。其次，应当坚持法院在破产程序中的核心地位，作为司法程序的法定主导者，法院负责破产案件的审理和裁决，其他部门的协作配合应当围绕司法程序的需求有序展开。再次，行政机关应当在其法定职责范围内提供必要的行政协调支持，重点解决破产衍生的职工安置、税收处理、信用修复等社会问题，但不得超越职权干预司法程序。最后，检察机关作为专门的法律监督机关，应当依法对破产程序各环节实施精准监督，确保程序公正和各方合法权益。这一原则体系既尊重了司法权在破产程序中的主导性，又发挥了行政机关的公共服务职能，同时强化了检察监督的保障作用，形成了权责明确、相互配合、相互制约的良性互动机制，为破产程序的规范高效运行提供了制度保障。在具体实施过程中，应当通过制定实施细则、建立联席会议制度、完善信息共享平台等措施，将这一原则体系转化为可操作的制度安排。
（作者简介：王慧芳，河南省焦作市解放区人民检察院党组书记、检察长，三级高级检察官；赵静，河南省焦作市解放区人民检察院综合业务部副主任）
