文/陈敬林
内容摘要：碳排放配额初始分配公平是实现环境资源配置效率最优和效益最大的重要方式，但有关配额分配公平的理解始终未达成一致。要紧扣碳排放“双控”目标要求，满足企业发展需求、保障公平竞争的同时，引导企业平稳度过转型期。从统筹兼顾权益分配和义务承担两个维度，共同实现配额分配公平，将影响而非能力作为分配初始配额的核心考量要素，科学设计配额分配差异，确保减排政策连续稳定。未来，应从“行业—企业”两个层面入手，逐步扩大重点排放单位范围，统筹协调不同减排机制，构建企业间互助机制来实现初始分配公平。
关键词：碳排放配额；初始分配；公平；财产权益；义务
一、初始配额公平分配的理论内涵与制度困境
理论界对碳排放配额分配“公平”有着不同理解：初始配额分配公平原则蕴含控排对象公平获取发展权之内涵，具体而言，指配额分配的经济效益和成本在不同接受者之间的合理分摊，但从调整主体看，是否应将非控排企业作为考量因素尚有争议；从具体环节看，分配公平作用于企业间在市场准入、市场竞争过程亦或是企业与消费者之间也不确定。早期，我国碳排放交易试点地区分别采用了不同的分配方法，但均没有处理好效率和公平的关系，导致鞭打快牛、碳泄漏、新进市场企业等问题不断显现。随着全国碳排放交易市场逐渐成熟，还有更多行业纳入其中，因此，合理审视初始配额的分配公平不仅是环境法追求公平和秩序等传统价值的体现，对交易市场的完善也具有重要意义。
分配不公是多种原因综合作用的结果，首先是分配方法的选择，历史法使历史排放量大的企业分得更多配额，反而使提前采取了减排措施的企业分得配额较少，基准法中的基准会因行业而异，使得不同行业间配额分配情况有很大差异。其次是市场垄断，获得较多配额的企业会利用其优势地位操纵配额价格，进一步扩大分配差异，固化取得较少初始配额的企业弱势地位，严重限制了企业发展。再次，部分控排企业会将减排成本转移给下游企业和消费者，后者替代前者事实上承担了减排成本。最后，《碳排放权交易管理暂行条例》等文件未明确新进市场主体的配额分配方案，是否补充相应数量配额关系着整个碳市场机制减排效用的发挥。
立场不同影响着人们对分配公平的认知，同时必须认识到基于不同立场的公平需求难以同时满足，但这不妨碍建立一个公平有效的初始分配机制。配额初始分配公平与否的关键在于立场的选择，只要能兼顾更多主体的利益，将可能出现的矛盾控制在合理范围内，以初始分配方法的确定为基础，配合市场监督等其他方面综合施策，就可以实现相对公平的配额分配。
二、公平分配初始配额的基本要求
锚定政策要求，全过程把握公平分配内涵。引导企业适应“双控”目标要求，平稳度过减排转型期，是继满足企业发展需求、维护碳交易市场公平竞争后，公平分配初始配额被赋予的新内涵。生态环境部立足我国依旧处于工业化进程中的国情，一直秉持着强化碳排放强度控制，放宽排放总量限制的原则制定配额分配方案，避免给控排企业带来过重的减排负担。2024年，国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，对碳排放控制作出整体规划，以实现碳达峰为分界，前期以强度控制为主，总量控制为辅，后期以总量控制为主，强度控制为辅，加速了碳排放总量的限缩进度。今年8月发布的《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》进一步提出，到2027年对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制，从主体维度提升了政策实施的精准性，既增强了减排工作的科学性，也为其他行业释放了政策信号，为其适应减排转型周期提供过度。
界定配额法律属性，探明减排自觉的底层逻辑。碳排放配额的额度代表着企业的合法排放量，限制初始分配额度本身就传递了强制性减排信号，但同时，碳排放量与企业的未来发展空间以及绿色转型周期呈正相关，企业掌握的配额越多，其面临的减排压力就越小，产业转型的空间也越大。因此，政府部门在制定碳排放配额分配方案时，既要考虑控排企业承担的减排压力，也要兼顾控排企业间的利益平衡，避免企业之间因配额分配差距过大影响市场公平竞争，造成企业财产权益和减排效益损失。从单一的义务负担或权利分配的角度都不能有效分析配额初始分配的公平性，既要确保初始分配方案的静态分配结果公平，即不同控排企业在每个履约周期所能分得的配额在和其他企业的横向对比下是公平的，也要确保分配方案的动态公平，即经过不同履约周期的纵向对比，分配结果所反映出的控排企业负担的减排义务也是公平的。
明确科学合理的减排归责原则，助力减排目标平稳过渡。减排义务的负担应当是由“影响”而非“能力”决定的。根据国际法中的污染者负担原则和受惠者原则，做出排放行为以及从他人的排放行为中受惠的主体应负担减排义务。污染者负责作为义务承担依据的正当性不言自明，我国碳交易市场正在逐步完善碳排放检测、报告与核查制度，掌握控排企业的整体排放情况，并将其作为初始配额计算的重要参数。受惠者负责在我国同样有适用空间，西电东送工程就是典型范例，虽然温室气体是由西部地区的企业实际排放，但最终受益的是东部发达城市，若仅依据排污者负担原则要求西部地区企业负担减排义务明显不公平，应由实际受益的东部地区企业负担相应的减排义务。此外，企业的减排能力是明确初始分配额度的重要参考，不同企业的规模、历史排放量、资源消耗能力和政策待遇等各不相同，要综合考量前述要素与企业减排能力的关联性，充分激发碳排放控制的整体效益。
优化配额分配方法，保障减排政策连续稳定。将配额分配差异控制在科学合理限度内，确保所有企业对碳排放配额需求的满足保持在相近水平，不仅能维护公平，还可以提高社会减排效率。差异的合理性不单体现在数字表达上，更要确保条件相似的企业获得的配额数量保持在相近水平。要以本行业的平均排放需求为基数，科学设计不同因素的影响系数，实现初始配额数量与企业生产能力相匹配。需要强调的是，企业在获取生产要素时付出了相应成本，故而因生产规模、生产技术、自身硬件设施水平的参差产生的配额分配差异不宜被认定为不公平。此外，要充分关注企业早期作出的减排努力，通过减免税收、专项扶持或者其他优惠政策予以奖励，但不宜在初始分配中给予更多配额，避免影响交易机制的稳定性。
三、公平分配初始配额的制度构建
（一）扩大重点排放单位范围
根据《碳排放权交易管理办法》第八条所规定的重点排放单位的纳入标准存在两个问题：第一，决策者在制定该项标准时更侧重于制度运行的经济效率，有失减排义务分配的公平性考量。第二，忽略不同行业特征，仅从排放数额上“一刀切”会导致区域之间企业覆盖分布不均。控排主体覆盖范围设置不当，相当于给予强制控排以外的企业“政策豁免”，默许其不受限制地任意排放，对处于排放管制下的企业明显不公。结合国际碳市场的运行实践，覆盖范围过小会诱发碳逃逸和碳泄漏等问题，在国内市场中则会削弱控排企业的市场竞争力，带来行业性碳泄漏。
综合初始分配对效率和公平两项原则的需求以及可能产生的问题，我国未来需要制定更加具体的碳交易市场准入门槛。一方面，生态环境部应从“行业—企业”两个层次分别确定纳入标准，根据不同行业的排放需求、发达程度以及对环境的影响确定相应减排义务，有效矫正以往分配畸重历史排放量一刀切的弊端。将管理范围从全国细化为行业，有效提高管理的精准性和科学性。另一方面，要在扩大重点排放单位范围确保充足的配额流动的同时，有效控制减排成本。涵盖范围越广，配额总量越多，碳交易市场的流通性也就更强，继钢铁、水泥、铝冶炼之后，要继续加快行业扩围进度。对温室气体排放的控制需要借助一系列监测设备，要将管理成本控制在碳排放权交易所产生的环境和经济效益以内。
（二）协调不同机制下的企业减排义务
我国在提出“双碳”目标后，我国已经建立了自上而下的减排目标考核和分解机制，国务院会在五年发展规划等文件中提出特定时期的碳强度下降目标，并将这些目标分解至全国31个省市，各省市也会进一步制定单位地区生产总值二氧化碳排放下降目标，《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》第五项明确了从中央分解至各个地方，以及由政府分解至重点企业的机制。环保责任制系《环境保护法》规定的政府考核机制，但缺乏操作性规范和具体的规范设计。虽然碳排放目标责任制是行政机构内部的考核机制，企业并非规制对象，但政府需要通过管理本辖区企业的排放行为来完成考核，因此，控排企业同时负担了来自碳排放权交易市场的强制减排义务以及地方政府施加的考核性减排任务。
碳排放目标责任制要求行政区域内的碳排放量按比例减少，而现阶段的碳交易机制更侧重强度减排，并不苛求企业在每个周期实现排放量的减少，由此可见，两个减排目标的实际效果之间存在冲突。当生态环境部要求各地方上报碳排放数据时，存在地方政府为完成考核虚报排放数据的风险。从权力配置上看，配额初始分配由省级生态环境部门完成，减排责任的规制权集中于各级政府，央地权力分配不协调。所以，如何实现两项制度协调运行，对碳减排目标的实现以及碳排放配额的初始分配公平大有裨益。
要明确以碳交易制度为主，碳排放目标责任为次的顺位关系，将后者融入前者。而配额初始分配也是由省级生态环境部门完成的。地市一级更加了解控排企业的经营及减排情况，政府在统计本行政区域内控排企业排放情况时，应允许控排企业自主制定减排目标并于数据一同上报。在随后的分配环节中，生态环境部门应统合温室气体减排目标、未来的经济增长目标、国家和行业的产业结构调整目标、地方企业自主减排目标等要素，确保配额初始分配以及地方政府减排责任分配具有协同性。相应地，上级对下级行政机关的减排考核也应做柔性处理，将行政区域内的重点排放单位履约情况列为考核指标，在促进碳交易机制运行的同时减少地方政府的考核压力。
当前我国采用了事后分配的方式，先向各企业预分配上一年度经核查排放量的 70%，到了履约周期末，根据本年度排放数据的核查确定应当发放配额总量，基于预分配数量多退少补。事后分配法分为两个阶段，提高了分配的灵活性，不会因为分配总量收缩过紧造成行业减排负担过重，也不会因分配总量过于宽松导致碳市场无法更好地发挥促进减排的作用。但事后分配所产生的政策导向作用较弱，未来随着企业温室气体排放核算与报告机制进一步完善，应以事前分配逐渐取代事后分配，减排目标才能更大程度地发挥限制排放的导向作用。
（三）构建企业间互助机制
要在未来碳交易市场中建立帮扶机制，促进控排企业间的减排技术和经验交流，提升减排效率。碳排放交易机制实施的最终目的在于降低碳排放强度，以及在未来减少碳排放数量。无论其他行业采用何种分配方法，配额初始分配应坚持满足企业基本需求的首要准则，同时为了使企业间分配的差异更符合公平正义原则，获得更多初始配额的企业需要承担相应的后果：在历史分配法中，获得初始配额多的企业系当前对气候变化影响大，在基准法中获得初始配额多的企业系早期对气候变化影响大，应对过去的高额排放承担责任，二者都对应减排义务的承担，只是义务的形式有所不同。当前对气候影响大的企业需承担更多的减排指标，加速企业转型，减少排放，而早期对气候变化影响大的企业负责给减排能力较弱的企业提供资金、技术支撑和经验分享，促进企业间形成合作，在全国范围内形成规模效应。最后，政府也要给予帮扶企业一定的政策奖励，以有为政府带动有效市场，确保减排互助机制具有长效性。
[作者为河南省社会科学院法学研究所助理研究员。基金项目：河南省社会科学院2025年基本科研业务费一般项目“碳排放强度约束性实现的法治路径”（25E171）]
